關于建立覆蓋城鄉社會保障體系的幾點思考

中共十六屆六中全會提出了中國到2020年構建社會主義和諧社會的目標和主要任務，而基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系成為其中一項重要內容，這意味著今后14年中國的養老、醫療、失業、工傷保險覆蓋范圍要比現在增加數倍，成為世界最大的社保體系。

建立覆蓋城鄉社會保障體系是我國現實條件下做出的歷史性抉擇，是“促進社會公平正義”的有效著力點，是保障民生的體現，是我國社會保障制度建設從覆蓋城鎮職工向覆蓋城鄉全體居民的方向轉變，是我國社會保障制度的重大進步。

一、當前，建立城鄉統籌社會保障體系面臨的突出的問題是社會保障體系的嚴重缺失

1.城鄉分割的二元社會保障制度制約著經濟發展和城鄉居民生活水平的普遍提高。目前，我國城鎮居民已建立了一整套社會保障制度，其資金主要來源于國家、集體和個人三個方面，以集體為主，個人為輔，國家給予財政支持。由于城市比農村居民收入高，居住集中，因此城鎮居民社會保障制度順利建立。而農村則不同：一是國家沒有給予相應的財政支持，享受的福利政策很少。加上農民收入水平較低，投保積極性差，實施社會保障有較大難度。

2.與城鎮社會保障制度相比，農村社會保障制度非常薄弱。農民的社會保障仍然以家庭自保為主，親友互助為輔，基本上處于無助的自然狀態。因經濟發展水平低、收入增長緩慢、居住地域分散等，農村居民的保障最薄弱。

3.農民工的社會保障問題亟需解決并不斷加以完善。兩億多農民工已經成為我國主要工業的主力軍，由于戶籍不同造成了農民工在發展機會和社會地位上的不平等。農民工工資普遍低于城鎮職工工資近一倍，而且近10年來幾乎沒有增長。大多數農民工工作在苦、累、險的一線崗位，缺少勞動保護，幾乎沒有被社會保險覆蓋。因此，農民工自身承擔的社會保障能力很弱。

二、建立覆蓋城鄉社會保障體系應做好以下幾項工作

1.在社會保障制度建設過程中，要秉承“城鄉統籌”的基本原則，分階段、有步驟、分層次、分類別地建立適合農村基本狀況的社會保障制度。“城鄉統籌”并非“城鄉統一”，“統籌”強調“統一籌劃”，即在社會保障制度的設計過程中，要摒棄“城鄉分治”的觀念和做法，樹立“城鄉整合”的意識，以發展的眼光看問題，使城鄉社會保障制度能夠適應工業化、城鎮化的發展和社會轉型的大趨勢。由于受政治、人口、國力、地區差別、傳統經濟保障制度、社會經濟結構轉型、民族傳統與歷史文化等諸多因素的制約，不可能在短時間內建立起完全統一的社會保障制度，逐步化異趨同還需要一個過程。

2.社會保障體系通常包括養老保險、醫療保險、工傷保險、社會福利與社會救濟、最低生活保障等內容，如果把這個體系看成一個層梯結構，最低生活保障就是其中必須守住的底線，處于需求層次的最下層。截至2006年10月，全國城市中得到低保救助的貧困人口1018萬戶，2229萬人。全國建立農村低保制度的縣（市、區、旗）1791個，有18個省（自治區、直轄市）全面建立了農村低保制度，得到低保救助的貧困人口達607萬戶，1222萬人。城市低保穩步推進，農村低保駛入快車道，“全民低保”進入攻堅階段。要積極創造條件，加大扶持力度，建立健全農村最低生活保障體系，努力做到應保盡保。要全面推行農村醫療保險制度，加快普及農村合作醫療，緩解長期困惑農民的“看病難、看病貴”問題。在大力實施重大疾病救助的基礎上，積極探索建立突發性救助機制，使農村弱勢群體得到有效救助。以建立大病統籌為主的互助合作醫療制度為重點，完善其他形式的農村醫療制度，建立多層次、多類型的農村醫療保障制度。

3.將農村社會保險制度作為社會保障制度建設的重點。在社會主義市場經濟條件下，建立農村社會保險制度有利于計劃生育基本國策的落實，有利于應對農村人口老齡化，有利于逐步消除“三大差別”，推進城鎮化和社會主義新農村建設。建立農村社會保險制度，是實施以工促農、以城帶鄉，加快工業化、城市化建設，徹底解決農民工和失地農民后顧之憂的重大舉措，符合我國的現實和廣大農民的要求。

4.解決好非城鎮企業職工參加社會保障的難點問題。解決靈活勞動者的社會保障問題不僅是實現制度廣覆蓋的要求，更重要的是保障公民基本權益的需要。當前解決靈活勞動者社會保險的關鍵是必須將靈活勞動者視為社會保險的保障對象。在某些具體政策上，應體現靈活勞動者的特點，如在社會保障隱性債務償還的過渡期內，可以允許有條件的個人繳納統籌和個人賬戶保險費，沒有條件的只繳納統籌部分費用。待到社會保障隱性債務全部償還完畢，國家社會保險費率下降和統一后，再實行統一的繳費費率。同時，在實施過程中要堅持“低進低出、高進高出、平進平出”的原則，杜絕違背權利義務對等原則，以低標準繳費政策盲目擴面。

5.將農民工的社會保險問題作為統籌城鄉社會保障制度的切入點。解決農民工社會保險要從最緊迫的社會保障需求入手，分類指導、穩步推進，優先解決工傷保險和大病醫療保障問題。2006年初，國務院發布《關于解決農民工問題的若干意見》，提出了率先推進工傷保險和大病醫療統籌的思路，制定實施了以推進農民工參加工傷保險為重點的“平安計劃”和農民工參加醫療保險的專項擴面行動。到2006年底，全國農民工參保2538萬人，其中，全國高風險企業農民工參保489萬人。目前，全國有1.5億進城務工人員，至少有6000多萬人存在勞動關系，而參加工傷保險、醫療保險的還不到一半。何況每年0.8％的城鎮化速度，將新產生至少600萬人進城農民工。要做到使農民工工傷有人管、大病有錢治，勞動保障工作任重道遠。要適應流動性大的特點，保險關系和待遇能夠轉移接續，使農民工在流動就業中的社會保障權益不受損害。要兼顧農民工工資收入偏低的實際情況，實行低標準進入、漸進式過渡，調動用人單位和農民工參保的積極性。要逐步解決養老保險問題，探索低費率、廣覆蓋、可轉移，并能夠與現行養老保險制度銜接的農民工養老保險辦法。