公務員法中公務員聘任制度研究

張 洋

摘要：公務員聘任制是我國公務員制度中的一種新制度。公務員聘任制不同于普通公務員制度。也不同于我國部分地區推行的政府雇員制度，是機關通過合同選拔、任用公務員的一種人事管理制度。公務員聘任制有著重大意義，但也存在不少問題。

關鍵詞：公務員：聘任制

中圖分類號：D630.3

文獻標識碼：A

文章編號：1004－0544(2009)12－0116－03

英國在世界范圍內最早建立文官制度。由于文官地位穩定、優越，層層對上負責，在很大程度上倦怠了許多人的事業進取心，這造成文官的思想保守、官僚主義滋生、辦事效率低下。而近二十年來國外公務員管理越來越多地采用聘用制，究其原因。主要是引入現代企業對人員進行合同制管理的經驗，彌補委任制之不足，消除長期實行委任制帶來的公務員能進不能出、缺乏活力等負面影響。

在我國，聘用制最早適用于“三資”企業，爾后國有企業應用，逐步推廣到事業單位、鄉鎮黨政機關以及其他機關。自20世紀80年代起，我國開始實行鄉政干部聘用制作為契約合同管理的聘用制，其所具有的優越性遠超出其初衷，因而成為干部人事制度改革的重大舉措在全國推行。

一、公務員聘任制的具體內容

1公務員聘任制的特點。(1)合同管理。機關對聘任制公務員的管理主要是依據公務員法和聘任制合同進行的。是根據合同的約定履行職責，享受相應的待遇。(2)平等協商。機關與應聘人員的地位是平等的。在簽定聘任合同以后，雖然機關與聘任制公務員的關系已經變成隸屬關系，但雙方仍然可以通過協商一致，變更或者解除聘任合同。(3)任期明確。聘任制公務員都有明確的聘任期限，公務員法規定為1至2年。聘任期滿，任用關系自然解除。需要時，可以約定續聘。

2公務員職位聘任制的聘任方式及聘任合同。根據《公務員法》第95條的規定：“機關聘任公務員可以參照公務員考試錄用的程序進行公開招聘，也可以從符合條件的人員中直接選聘。”一是公開招聘：在明確職位要求、任職的具體條件、職數、級別和招考的要求等情況下，在一定的社會范圍內公開招聘；二是直接選聘：直接選聘的范圍要小得多，目標較具體，針對性強，程序相對簡單。聘任公務員，無論是公開招聘還是直接選聘，都不能超出各機關的編制和工資限額，只能在限額內進行。

聘任制的實行通常是由聘任部門與被聘任人員簽定聘任合同。公務員法第97條款規定，聘任合同的簽定應當遵循平等自愿、協商一致的原則，并且應當采用書面形式。聘任合同應當具備合同期限、職位及其職責要求、工資、福利、保險待遇，違約責任等條款。一是聘任合同期限：聘任合同期限是聘任單位與被聘任人員權利義務關系存續的期限，也是被聘任人員享有公務員身份的期限。公務員法第98條第2款規定，聘任合同期限為一至五年，聘任合同可以約定試用期，期限為一個月至六個月。二是職位及職責要求：聘任制公務員的職位與職責要求，與一般公務員有所不同，其職務與職責的特殊要求，雙方應當在聘任合同中協商確定，以保證聘任制實效的切實發揮，保證被聘任人員能夠人盡其才，人盡其用。三是聘任制公務員的工資、福利、保險待遇條款：公務員法第98條第3款規定。聘任制公務員的工資，按照國家規定實行協議工資制，具體辦法由中央公務員主管部門確定。一般而言，聘任制公務員的工資福利等待遇應當高于同類同級委托制公務員，因為聘任制公務員身份不是常任的，如果違反合同，就可能被解聘。因此。聘任制公務員的職業風險要大于委任制公務員，在工資福利待遇上，應當考慮其職業風險要素。另外，聘任制公務員一般是以其特殊的才能服務于國家機關。一般都是經過竟聘的優秀人才，因此，在其聘任期內應當享有較高的工資福利待遇。四是違約責任條款：聘任合同是一種勞動合同，合同雙方經協商一致可以變更或者解除。如果一方出現違約，則應承擔違約責任。

3爭議解決機制。人事爭議仲裁主要是針對職位聘任制公務員的，因為聘任人員和單位簽定的是合同。在履行合同中發生爭議以后，可以向一個中立的人事爭議仲裁委員會申請仲裁。公務員法第100條共用4個條款建立了因履行聘任合同而產生爭議的人事爭議仲裁制度。一是人事爭議仲裁的原則第2款規定，人事爭議仲裁的基本原則是合法、公正、及時。其中，合法原則要求人事爭議仲裁應當依據國家法律法規的規定以及雙方當事人合同的約定，對雙方的爭議進行裁決；公正原則要求人事爭議仲裁不得偏袒一方，必須平等對待雙方當事人；及時原則要求人事爭議仲裁應當按照在規定的期限內及時完成，以保障機關工作秩序的正常化。二是人事爭議仲裁機構第3款規定，人事爭議仲裁的處理機構是人事爭議仲裁委員會。由公務員主管部門的代表、聘任制公務員的代表、聘任機關的代表及法律專家組成。

二、公務員聘任制的意義

1滿足機關用人需求。面臨著信息化、全球化和政府活動日益復雜化的新形勢，現代社會對政府公共服務的要求越來越高，政府事務更加靈活多變，但目前由于知識與視野的限制，政府現有的專業人員無法滿足需要。同時因公務員的職級工資制無法為特殊崗位需要的專業人才單獨規定工資水平，公務員制度的職位分類和薪酬體系缺乏靈活的激勵機制，使得公務員隊伍中具有專業技術的人才嚴重流失，如在中央國家機關。外語、國際經濟、國際法、國際金融、國際貿易、涉外審計等涉外專業。其中流失比重最大的是政府急需的專業人才。導致政府機關的人才資源結構性矛盾比較突出。公務員聘任制彌補了政府專業人才的不足，優化了政府的人才結構，形成了多層次的政府人才隊伍。

2降低了機關用人成本，提高政府行政效率。公務員聘任制有助于降低機關用人成本，機關可直接招聘適當人員，不必經過嚴格的考試錄用和長期培養，同時，公務員聘用關系終止后聘任制公務員即與機關脫離關系，機關免去了“進一個人就要終身負責”的后顧之憂。同時，還有助于提高政府行政效率。傳統的非聘任制公務員大多是通用型人才，但缺乏適應政府工作的特殊崗位的專業技術技能。“公務員的素質決定著政府的管理水平和效率”。而聘任制下的公務員是某些領域某行業的優秀人才，處理大量專業性的行政事務會有更高的效率。另外，公務員聘任制的職位根據職位的性質、責任和難易程度進行分類，因事設崗、因崗用人，崗位職責清楚、任職條件明確，有利于調動公務員的積極性、創造性，從而也有利于提高政府的工作效率。

3健全了機關用人機制，促進公務員制度進一步改革。公務員聘任制使機關用人方式更加科學合理，更加人性化、彈性化。傳統的公務員制度難以形成面向社會的“開放性系統”，不能隨時從社會上吸收優秀人才并同時吸收多樣的思維方式和各種專業知識，不能滿足政府公共管理對專業人才的需求，致使公務員隊伍人員結構的固化與僵化，造成公務員制度缺乏靈活性和新陳代謝機制不暢等諸多弊端。黨的十六大報告中指出，要努力形成廣納群賢、人盡其

才、能上能下、充滿活力的用人機制。公務員聘任制打破了傳統公務員制度用人“唯資歷論”、“唯親疏論”的觀念，將政府公務員職位的常任制與非常任制結合起來，使政府用人觀念更加合理化、理性化。公務員聘任制拓寬了機關選人、用人渠道，改善了機關用人方式，解決了公務員能進不能出、能上不能下的人事制度上的弊端，使人才流動更加合理，健全了用人機制，并且為我國公務員制度的未來改革指明了方向，將促進我國公務員制度的進一步改革。

4完善了公務員權利救濟體系。傳統的公務員制度中公務員與機關發生了糾紛，只能進行申請復核、申訴、向上級行政機關或行政監察機關提出控告，不能向法院提起訴訟。這些有限的行政救濟，不僅缺乏透明度和公開性，而且由于程序上的不公正，很難做到對所訴內部行政行為的進行公正而徹底的救濟。“人類社會最好的結局就是司法審判。”公務員聘任制將司法救濟納入了公務員的救濟體系。聘任制公務員對人事仲裁決定不服。可以向人民法院提起訴訟，是對行政救濟內在局限性的有效補充。完善了公務員權利救濟體系。

三、公務員聘任制存在的問題

在實踐中，雖然我國在20多年前就有地方實行了公務員聘任制，但卻因為沒有具體的法律依據，各地做法不一，實踐中也出現了很多問題。雖然這次《公務員法》對公務員聘任制作了專章規定，但所作的規定比較原則和抽象。公務員聘任制存在著很多問題。

1可聘任職位不明確。公務員法規定制適用于兩類職位：一是專業性較強的職位，二是輔助性職位，對哪些是專業性較強、哪些是輔助性職位缺乏具體而明確的規定。

2聘任程序不完善。公務員法規定機關可以采取兩種方法選拔合適的聘任人選：一種是公開招聘，另一種是直接選聘。公開招聘可以參照公務員考試錄用程序進行，但是直接選聘卻沒有相關的程序規定。在操作中可能引發腐敗。

3聘任工資、福利、保險等無具體規定。公務員法規定聘任制公務員按照國家規定實行協議工資制。但是有關聘任制公務員協議工資如何確定。福利、保險待遇等如何確定，都沒有具體的法律規定。

4人事爭議仲裁規定不明確。公務員法規定建立人事爭議仲裁制度。但卻有多處規定不明，人事仲裁委員會是常設機關還是根據需求臨時設立；如果是常設機關，那么應該設置在省、地、市、縣的哪一級政府里面；如果是根據爭議的發生而臨時設立的機構話，那么它的公正性、權威性如何保證：還有如果對仲裁結果不滿意，應該向哪一級的法院提起訴訟；這些在《公務員法》的規定都不明確。

5對聘任合同的司法救濟存在問題。公務員法規定聘任制公務員對人事仲裁決定不服，可以向人民法院提起訴訟，現行行政訴訟法明確把因“行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”引起的爭議排除在受案范圍之外。即便將其列入行政訴訟的受案范圍，也存在問題：首先，由于我國關于公務員聘任制聘任合同的法律法規不健全，即使訴訟到法院，法院又依據哪些法律文件來作出公平公正的判決；其次，因聘任合同的履行發生爭議而提起訴訟的既可能是公務員一方。也可能是用人機關一方，但現行行政訴訟法規定被告只能是行政主體一方。此外，對聘任合同的司法救濟，在審查范圍、舉證責任、證明標準等方面還存在很多問題。

四、對策建議

1明確聘任制的適用范圍。聘任制適用于兩類職位：一是專業性較強的職位。這類職位主要集中在金融、財會、法律、信息技術等方面，包括領導職位和非領導職位。其特點是與機關的優質高效運行密不可分，而且要求具備較高的經過一定時間的專門學習才能把握的專門知識技能。二是輔助性職位。這類職位事務性強，在機關工作中處于輔助地位，如書記員、資料治理、文件分發、數據錄入等方面的職位。這部分工作的社會通用性較強，可與人才市場相銜接，具有用人成本低、效率高的優勢。

2聘任人選的產生方式。根據公務員法第96條規定，機關可以采取兩種方法選拔合適的聘任人選：一種是公開招聘，另一種是直接選聘。公開招聘參照公務員考試錄用的程序進行；直接選聘是與符合條件的人員直接簽定聘任合同。兩種方式都要堅持公開、平等、競爭、擇優的用人原則。

3科學定編設崗。實行公務員聘任制。必須在編制限額和工資經費限額內。因此，推行公務員聘任制治理，科學定編設崗是前提和保證。定編設崗要適應市場經濟的要求，從人力資源合理配置的高度，圍繞單位的發展中心和整體目標進行認真研討。

4聘任合同的簽訂及合同內容。公務員法中有關公務員治理的一般原則和制度精神適用于聘任制公務員的治理。此外，公務員法中有些不受任用方式限制和影響的具體規定也適用于聘任制公務員。簽訂聘任合同應當堅持平等自愿、協商一致的原則，采取書面形式進行。非書面的聘任合同無效。聘任合同應當具備以下幾個必備條款：一是合同期限，聘任合同期限為一年至五年，不能短于一年：二是職位及其職責要求，這是聘任合同的核心條款，是對公務員設定的義務條款；三是工資、福利、保險待遇，聘任制公務員的工資實行協議工資制；四是違約責任。此外，聘任合同還可以約定試用期，試用期為一個月至六個月。

5建立業績評價體系，加強崗位績效考核。目前的公務員考核，普遍存在考核缺乏明確的目的，通常使考核流于形式，起不到激勵約束作用。公務員聘任制使考核有了明確定位，即考核結果作為公務員續聘、解聘或者調整崗位、薪資的重要依據。因此，建立公務員績效考核體系，加強崗位績效考核是公務員聘任制順利運行的重要保證。崗位績效考核就是要通過收集、分析、評價聘任制公務員在其工作崗位的工作表現和工作成果，實現公務員工作業績客觀、科學、公正地考評，從而公平處理公務員的待遇、續聘、解聘等問題。建立以定量考核為主的業績評價系統，依據人力資源規范治理的目標和職位序列要求，對崗位進行分類。在崗位分析和研究的基礎上，相應制定“崗位說明書”，說明書要對不同的崗位目標、任職要求、職責范圍、行為規范進行具體說明。考核的內容應當與崗位的實際需要相符合，并區分優秀、稱職、基本稱職、不稱職不同等級的具體行為。此外，也可采用實行領導考核與群眾評議相結合、考核工作實績與考核工作態度相統一的綜合考評辦法，采取“個人述職、景化打分、綜合評估”等步驟實施，最后按得分確定不同等次。

6改革分配辦法，實行協議工資制。收入分配是否合理，直接關系到聘用制公務員的經濟利益，也關系到公務員聘任治理改革的成功與否。工資作為物質利益的主要表現形式，也是調動聘任制公務員積極性的主要手段。對聘任制公務員采用協議工資制，實現工資報酬由檔案工資向以崗定酬的轉變。在協議工資實際操作中，工資數額應完全取決于勞動關系雙方的意愿。在勞動力人才市場交易法則的指導下，由聘用單位根據其工作崗位的性質、工作量大小、工作難易程度等因素與其協商確定。并在聘用合同中予以明確。其基本養老保險、基本醫療保險、失業保險和住房公積金等應按國家和地方關于機關公務員的標準執行。采取協議工資形式確定聘任制公務員的待遇，不僅切合實際，又靈活簡便，還可每年進行調整，具有較強的實用性。

7實行人事代理，重視和完善社會保障。推行公務員聘任制，目的是增強機關單位活力，提高整體效能。途徑是通過推行聘用治理，破除身份終身制，新聘任公務員一律實行人事代理，其人事關系和檔案由人才服務機構代理。使“單位人”變成“社會人”，實現人力資源社會化。在聘用過程中，合同期滿或簽約雙方約定的聘用終止條件出現時，合同即行終止；合同期滿，經雙方協商同意可以續聘，續聘必須重新簽訂聘用合同并鑒證；終止合同的聘任制公務員進入勞動力市場或人才市場自主擇業。聘任制公務員與所在機關因履行聘任合同發生的爭議，可通過人事爭議仲裁委員會進行裁決，根據合法、公正、及時處理的原則，依法維護爭議雙方的合法權益。另外，健全和完善社會保障，尤其要提供政策規定的失業保險、養老保險和醫療保險。對解聘人員，應給予充分關懷，除了給予經濟補償外，還要積極幫助和指導他們尋求新的工作崗位。