“限塑令”政策分析與有效實施的對策

竇　薇　王　勇

摘要：從塑料袋誕生之日，它的便捷、輕巧注定成為人們生活中的所愛，但是在今天演變成一種公害。本文分析了塑料袋生產、銷售、使用狀況，“限塑令”的下達對塑料袋相關方的影響，提出保證“限塑令”政策有效實施的對策建議。按照“少用一點，回收一點，替代一點，降解一點”的原則對待塑料袋使用，盡量做到“能不用就不用，一定要用就少用，多次重復用。不能用時回收再利用”。

關鍵詞：塑料袋污染“限塑令”政策環境保護

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2007年12月國務院辦公廳發布了《關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》，通知的核心思想是：禁止生產、銷售、使用超薄塑料購物袋；對非超薄塑料袋實行有償使用制度。從塑料袋誕生之日，它的便捷、輕巧注定成為人們生活中的最愛，但在今天演變成一種公害。然而，“限塑令”的下達對塑料袋的使用具有抑制作用嗎?相關方會適應嗎?“限塑令”的實施效果如何?這一切都值得深入探討。

1，失寵的塑料袋

塑料袋是1902年奧地利科學家馬克思·舒施尼的發明，因為輕便、結實、防水、造價低廉等特點，帶給人們前所未有的方便，也衍生出無盡的煩惱。塑料購物袋由于過量使用及回收處理不到位等原因，已經造成了嚴重的環境污染和資源浪費，給人類帶來巨大的危害，蠶食著人類的生存環境和空間。塑料袋的危害主要有兩種，即“視覺污染”和“潛在危害”。視覺污染是指散落在環境中的廢塑料制品對市容、景觀的破壞，它給人們的視覺帶來不良刺激，影響城市、風景點的整體美感，而且損害國家和國民的形象。潛在危害是指廢塑料制品進入自然環境后難以降解而導致的長期、深層次環境問題。2002年在塑料袋百歲“誕辰”紀念日英國《衛報》將其評為20世紀人類“最糟糕的發明”。

2，關于“限塑令”政策實施分析

對于國務院發布的限塑令，政策的執行具有強制性，但如果完全禁用超薄塑料袋、有償使用塑料袋是否會達到預期目的?首先，塑料袋的生產廠家，是否會不生產或是偷偷地生產，這需要政府的有效地監督。其次，消費者能否接受國家的禁塑令?消費者可以不使用塑料袋嗎?其替代品是什么?最后，商家愿意有償提供塑料購物袋，或者偷偷地提供免費塑料購物袋?假如國家強制執行，恐怕在環保和便民方面難免陷入“顧此失彼”的境地。

2.1“限塑令”的政策安排與實施

《關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》指出，鑒于購物袋已成為“白色污染”的主要來源，從2008年6月1日起，全國范圍內禁止生產、銷售、使用厚度小于O.025毫米的塑料購物袋，在所有超市、商場、集貿市場等商品零售場所實行塑料購物袋有償使用制度，一律不得免費提供塑料購物袋。通知特意指出，不得將塑料購物袋價款隱含在商品總價費方式可以促進消費者改變消費方式，從而控制塑料袋的消費量，逐漸達到習慣不是用塑料袋的目的。目前，集貿市場和個體店將是政策實施的難點。此外，國務院規定工商部門負責加強對商品零售場所銷售、使用塑料購物袋的監督檢查。但在實踐中，一是由于需要監管的面大量廣，且商品流通領域每時每刻都在銷售使用塑料購物袋，工商部門難以監管到位。二是目前政策沒有賦予工商部門監管的強制手段，監管缺乏力度，難以有效實施監管職責。

2.2消費者的顧慮與擔憂

塑料購物袋的有償使用，對消費者的消費習慣影響很大。當公眾意識到要花錢去購買以往免費獲得的產品，當然會抑制使用塑料購物袋的需求，但這也會帶來極大的不方便。大部分消費者認可新規，認為減少了污染，也有部分消費者對表示“理智上理解，但行動上難以接受”。購物要自己帶包裝袋或花錢買塑料袋，這不是變相增加老百姓的支出嗎?另外，國家會提供比塑料袋更便利、更容易被消費者接受的購物袋嗎?以后買菜還會方便嗎?這都成為消費者的顧慮與擔憂的問題。塑料袋是名副其實的方便袋，已經深入到人們生活的方方面面，成為人們習以為常的一種生活方式，舍棄塑料袋看似一件小事，實際上是人們生活方式的一場革命，勢必給人們帶來陣痛。“方便”是消費者依賴塑料袋的最主要原因，也是“限塑令”推廣的最大障礙。

2.3商家是最大的贏家

從規范角度而言，在無“限塑令”時代，個別商家從節約經營成本、保護環境的角度，希望有償使用塑料袋，由于擔心消費者流失，不敢貿然行事，客流與環保使商家處于一種進退兩難的尷尬境地。在“限塑令”時代，商家成為政策有效實施的關鍵環節，因為“是否提供免費塑料袋”的主動權掌控在他們手里。個別商家如果繼續提供免費塑料袋，會吸引了更多的消費者，但也面臨著政府的高額處罰，可能得不償失。如果所有商家都提供有償購物袋，在銷售商品的同時又賣購物袋，有償塑料袋對商家來說是一種“有害的限制性商品”，商家節省了免費塑料袋的開銷，也沒有“限塑”的壓力，相反，塑料袋賣得越多越獲利，何樂而不為?這會使商家有動力支持有償使用塑料袋。

在現實世界里，各大超市以免費形式提供的塑料袋，其費用實際已計入商家的經營成本中，由消費者買單。在購買商品時沒有使用塑料袋的消費者，也同樣支付了塑料袋成本。現在政府出臺有償使用塑料袋政策，實際上是讓商家掙了兩次塑料袋的錢，只不過這一次是由“隱性收費”變為“顯性收費”而已。把所有成本轉嫁給消費者，純粹由消費者為“白色污染”買單，商家當然有動力支持有償使用塑料袋。

2.4塑料袋生產廠家與行業面臨產業轉型和升級

出于環保考慮禁止使用或限用塑料袋，讓塑料袋的生產企業最為不快且熱情也最不高。完全禁用超薄塑料袋的禁令，阻斷了超薄塑料袋小企業的生路。同時，對于非超薄塑料袋的生產企業帶來了產業轉型和升級的選擇。政策對塑料袋生產制造行業的調整以及由此而引發的影響，正在拓展蔓延。

此外，限制使用塑料袋或者有償使用塑料袋也會為塑料生產企業帶來一些收益，使塑料生產企業有動力去生產。目前國內所有超市對于超薄塑料袋的使用不算廣泛，如果全部換成更為耐用的塑料袋，價格將提高，從這點來看，塑料袋生產企業將受益。在采購總量略有下降的情況下，其上游塑料原料的成本大約相差一倍以上，塑料袋生產企業可以把其加工成本轉移到超市等這類客戶，超市再轉移給消費者，由于超薄塑料購物袋和普通塑料購物袋的生產工藝基本相同，因此禁止生產超薄塑料購物袋，對現有生產企業的生產不會有多大影響，對就業和社會穩定基本不會產生影響。因此塑料袋生產企業也愿意都轉為制造非超薄塑料袋。但是，如果人們連非超薄塑料袋都不使用了，對整個塑料袋產業而言打擊會很大。

2.5有償使用塑料袋是國際社會的共同選擇

社會國際也先后出臺了各種政策法規限制使用塑料袋：德國在1991年塑料袋開始收費；奧地利從

1993年開始對塑料袋收費。韓國從1999年2月22日起實施法令，要求全國各大百貨商場和大型超市不再免費提供塑料袋和紙質購物袋，而改為收費制。愛爾蘭對每個塑料袋征收0.15歐元，使塑料袋的使用量降低了90％。2007年開始，征收0.22歐元，將征收的費用作為環保基金。挪威居民外出購物大都自帶塑料袋，因為商店雖然提供塑料袋，但需付費。美國舊金山在2005年1月開始對每個塑料袋或者紙質的購物袋征稅17美分。荷蘭、比利時和盧森堡等國許多大型超市為每個一次性塑料袋向顧客收取O.3歐元的費用，其中O.1歐元為成本費，0.2歐元為環保稅。目前加入這一行列的國家、地區和城市的數量正在迅速增加。

3，保證“限塑令”政策有效實施的對策建議

保證“限塑令”政策有效實施的關鍵，在于如何實現塑料袋：“少用一點，回收一點，替代一點，降解一點。”盡量做到“能不用就不用，一定要用就少用，多次重復用，不能用時回收再利用”。

3.1采用經濟杠桿調控塑料袋生產、使用數量

有償使用塑料袋，向消費者傳達了少用的信息，要引起整個鏈條的注意，需要通過專項稅收將“限塑”的壓力前移至生產領域，抬高生產成本、治污成本，讓不可降解的塑料袋遭遇“排擠”，達到生產商不愿意做(成本高、利潤低、市場萎縮)，零售商不愿意進(賣不出去)，消費者不愿意買(性價比低)的目的。從源頭上控制、限制生產不可降解的塑料制品，選擇無毒無害、易回收、可再利用的塑料制品加以推廣，并給予產業優惠政策和資金支持，提高“可降解塑料”市場占有率。根據中國的國情，完全禁止不現實，可以根據“誰污染，誰治理”的原則，有償使用會逐漸減少購物袋的使用量，通過市場引導改變人們消費習慣，通過經濟杠桿控制購物袋的使用量，有人也稱此舉是“懲罰”顧客，但實踐證明，這種做法對遏制白色污染非常有效，塑料袋使用量驟降。

3.2政府有效引導，改變消費觀念

在治理“白色污染”的問題上，關鍵在于改變消費者的消費習慣和觀念。如果人人都認為濫用和亂丟塑料袋可恥，那么即便塑料袋免費提供，也不會出現“白色污染”；反之，如果人人都認為自己與環保無關，即便是采取收費政策，也不可能消除“白色污染”。現階段，中國公眾的環保意識薄弱，價格杠桿會發揮一定的作用，然而改變消費習慣更為重要。誠然，習慣不是一天養成，環保意識也不能一夜之間就樹立。消費者的習慣可以被教育，也可以自我培養，只不過需要外在的約束力。對政府而言，加大宣傳力度，利用新聞、網絡、報紙媒體和行業組織、社會組織廣泛宣傳塑料購物袋對環境的危害，提高公眾環保意識。要加強監管，把“限塑令”落實到每個相關利益方：對于沒有依法行動的商家，一定要加大懲罰的力度；督促企業生產耐用、易于回收的塑料購物袋；引導消費者減少使用塑料購物袋。

3.3尋找塑料袋的替代品

在治理白色污染上，塑料袋是否有償使用很重要，但問題的關鍵在于能否研發出塑料袋的代替品：方便生活且價格低廉的環保購物袋。但以紙代塑、使用可循環的紡織品替代方案是否可行，還需要科學證明。

大力開發可降解塑料袋。調研結果顯示，塑料購物袋在購物袋的消費中占有絕對的主導地位，塑料購物袋最大的問題是廢棄后處置問題，如果能夠解決塑料的降解和污染問題，又不影響優良的使用性能，將是解決購物袋環境問題的首選方案，使馬克思·舒施尼的“最糟糕的發明”在新世紀以一種詮新的形式繼續為人類造福，因此開發可完全降解的塑料購物袋意義重大。從目前國內外塑料工業的發展現狀來看，降解塑料的研究開發已取得了一定進展，但在降解可控性、降解產物的生物毒性等方面存在很多技術難題，現已開發出的降解塑料性能不完善，價格較高，無法大面積推廣。因此從我國實際情況看，開發可降解塑料是未來發展方向，但任重而道遠。

“布袋子”。布袋可折疊、易清洗，比較實用，消費者對其結實、美觀、方便、可循環利用的認同度較高。布袋(主要是棉布)的主要問題在于原料獲取和生產過程水資源消耗大、污染嚴重，使用性能上阻隔性差、加工比較復雜。但由于棉布購物袋結實美觀，可以多次循環使用，其每次使用所承擔的環境負載將縮小。因此可以適度發展，開發一些成本低、水耗小、水污染少的紡織品購物袋。

“紙袋子”。“紙袋子”是目前市場上推廣較多的替代產品，主要原因是回收降解容易，但在性能上(便攜性、堅牢度、防水、防滲透性)不如塑料袋，原料獲取和生產加工中對生態環境和森林破壞嚴重，且售價較高，因此大規模的以紙代塑不可取。據美國環境保護署稱，與生產塑料袋相比，生產紙袋的過程會帶來更嚴重的水污染和空氣污染，如果要使紙袋循環利用，還需要耗費更多能源。

通過對現有幾種替代產品的研究表明，要大力開發可降解塑料袋，紡織品購物袋可適度發展，布袋是相對較好的替代物，容易為人們接受，但大規模以紙代塑不可取。

3.4建立回收再生系統

在實現可持續發展以及建立循環型社會中，3 R原則(Reduce、Reuse、Recycle)扮演了不可缺少的角色。按照能源、資源的消耗量和環境壓力的程度等因素，再循環是減量化、再利用的后序。再循環可避免或減少原材料的提取，而再利用可節省整個生產過程，因此它的節約資源和能源以及減輕環境壓力的效果更大。塑料袋收費將利用經濟手段促進購物袋的“再利用”，而這會“減少”為生產一次性購物袋而消耗的資源和能源以及城市生活垃圾的總量。

目前，由于可降解塑料袋等替代品在性能、價格上都離大規模實際應用還有相當距離，一味反對使用塑料袋不是最佳方法，在現階段塑料袋的使用絕對不可避免，提高價格、利用價格控制手段也只是減少使用量，提高塑料袋的回收和循環再生是解決“白色污染”的根本途徑。所以，不如加強塑料的再回收利用，弄清塑料袋的再利用操作流程，和廠家聯系并溝通，避免回收后的二次污染，為環保工作打好基礎。

現階段，我國回收利用塑料袋的技術已經達到一定水平，但由于塑料袋價格低廉、量輕，易被大家忽視，會給回收帶來很大麻煩。這需要國家對那些實行環保的企業給于一定的政策傾斜，以鼓勵更多的企業投身環保事業。看來，回收利用塑料袋的工作尚需時日。

4、結論

長期以來，使用塑料購物袋的習慣背后存在這樣的利益格局：消費者獲得了購物的便利，經營者吸引顧客的同時獲得利潤，生產者也得以利用商機實現利潤。然而這種表面多贏的格局卻是以資源的消耗和環境污染為代價。環境的惡化，要求政府以公益維護者的身份采取合理措施對社會經濟生活進行必要干預。事實也證明，實行塑料購物袋收費制度確會起到減少塑料袋使用的效果。

淘汰超薄塑料袋是大勢所趨，商家、消費者和生產企業對于禁止超薄塑料袋的環保意義認識明晰，關鍵是如何減少非超薄塑料袋使用。治理白色污染是一個系統工程，公眾、商家、政府一個都不能少，讓我們從不多用1個塑料袋做起，向“白色污染”宣戰，將以嶄新的綠色形象迎接新世紀的綠色浪潮。