歐盟治理的新工具

趙葉珠　胡世君

摘要：歐洲多層治理環境推動了治理工具及機制創新。“開放式協調法”便是因在歐盟就業政策中的成功運用而在2000年5月歐盟里斯本首腦會議上得到充分肯定的新的治理工具。開放式協調法的產生經歷了盧森堡、加的夫、科隆、里斯本等進程，其運作包括了制定行動方針、設置比較基準、制定具體發展目標及行動措施、定期監管及相互學習等四個步驟。開放式協調法的特點在于它融合民主參與與政治參與為一體、平衡了競爭與合作的關系、緩解了一體化與個性化的矛盾。繼在就業領域中成功運用后，開放式協調法在教育和社會包容政策等“政治敏感”領域中的運用中也頗有成效。

關鍵詞：歐盟治理工具開放式協調法

歐洲是人類社會思想文化的重要發源地，也是當今世界區域一體化最為成功之地。歐洲一體化形成了區域一體化的典型模式，德國學者海因茨·熊普夫指出，歐洲被稱為一種獨特的模式，其核心在于治理。歐洲治理意指在歐洲一體化進程中形成的獨特的治理理念和治理方式，其內容包括：以經濟互利為基礎，有相應的制度作保證；在成員國的關系上堅持平等、協商、妥協、互相讓步的原則；堅持法治精神、規章制度和法律優先；堅持民主制度和保護人權的原則；堅持務實原則和靈活原則；注意地區差別和地區發展不平衡的結構問題，增強聯盟的團結和凝聚力。這些獨特的治理理念和治理方法是在歐洲獨特的多層級的環境中產生的，并且隨著歐洲一體化的進展與深入，治理的方式、手段也不斷得到創新與發展。2000年3月在歐盟里斯本首腦會議上，“開放式協調法”(OMC，也稱公開協商方式)因其在歐盟就業政策中的成功運用而得到了充分的肯定，并作為在多層治理環境中新的治理工具被推廣到其他如教育、養老、社會融合等“政治敏感”領域。本文闡述開放式協調法的產生、特點及其主要的應用領域。

1，開放式協調法的發展歷程

開放式協調法是在歐盟就業政策改革中形成的。盡管它在里斯本會議上得到了正式肯定，但其產生過程卻經歷了盧森堡進程、加的夫進程、科隆進程等一系列由零星的治理理念不斷系統化的探索過程。

1.1盧森堡進程。長期以來，歐盟的失業率居高不下。1990年歐盟平均失業率為8.1％，1994年上升到11.2％，1995年平均失業率達到11％。1996年，歐盟15國就業人口近1.5億，失業人數卻突破1800萬，失業率達10.9％。為了解決這一問題，歐盟理事會1997年在盧森堡歐盟首腦會議上制定了一項就業戰略，明確指出在此后的5年中，就業率要從60.4％提高到65％，與此相應，失業率則要降到7％。盧森堡進程的意義在于設置歐盟就業戰略目標以解決歐盟經濟發展中的持續性就業率低的問題，轉變20世紀90年代就業政策框架中的治理概念，使治理更具科學性、更人性化。在盧森堡進程中，開放式協調方法的幾個核心概念，如：制定行動方針、提供最佳實踐等就已初露端倪。

1.2加的夫進程。時隔一年，為了提升歐洲經濟的競爭力，歐盟理事會又制定了一種協調經濟政策的新手段，這一新手段旨在鼓勵歐盟各成員國積極改革生產和資本市場，促進勞動力市場的現代化。為了推動歐盟經濟的發展、加強成員國間的協調與合作、平衡利益的分配，盧森堡進程的治理新理念的應用維度也由就業領域擴展至加的夫進程的工業、農業、漁業、運輸、能源、發展、國際市場等九大領域。正是在這些不同領域內的合作中，成員國間協調的理念得到了發展，奠定了開放式協調法的協調性的基礎。

1.3科隆進程。1999年6月在科隆召開的歐盟首腦會議對開放式協調法的誕生起著推波助瀾的作用。這次會議的一項重要議題就是對盧森堡進程中提出的歐盟就業戰略的實施狀況進行回顧，在總結經驗教訓的基礎上，各國首腦表達了進一步完善歐盟就業戰略的決心，與此同時，歐盟理事會也承諾將在治理方式上采取了相應的改革措施，力圖加強宏觀經濟領域內的各利益相關者及黨派之間的交流與合作，以實現經濟的穩步發展。至此，合作的觀念在治理領域逐步被認可。

1.4里斯本峰會。及至2000年里斯本歐盟首腦會議召開之時，開放式協調法在就業領域內的應用已有3年，逐步趨于成熟，歐盟的就業率也從1994年的59％上升到2000年的63，3％；就業人數年增長率從1994年的-0.1％轉變為2001年的1.7％，僅1997年到1999年三年間就業人口就新增了四百萬；女性就業比例也從1994年的48.4％增加到1999年的52.6％，大齡職工就業率從35％攀升為36.9％；失業率則從1994年的11.1％降為2000年的8.4％；25歲以下青年失業率也從22％跌至16.4％，長期失業率縮減了71.6％。開放式協調法在治理就業領域所取得的顯赫成績引起了歐盟理事會的注意，因而，在里斯本戰略中，開放式協調法順理成章地得到歐盟理事會的力薦和熱捧，其應用領域也逐步地從就業領域擴展至教育、養老等“政治敏感”領域的治理過程中，擔當協調各成員國發展的重任。

2、開放式協調法的運作

按照歐盟的慣例，政策的執行通常遵循著自上而下的線性程序，即首先由歐盟委員會制定政策，然后各成員國將歐盟委員會的精神傳達給本國相應的機構，最后再由各國機構將政策信息傳達給相關人員。由于歐盟特殊的政治結構，各國發展背景迥異，當涉及到關乎國家主權的特殊領域時，依照慣常的治理理念，歐盟層面根本無法插手。譬如，在1992年的《馬斯特里赫特條約》中就明確規定，成員國政府對教育的實施、組織、內容的確定等擔負主要的責任，而歐盟的行為只是在其中起著一種溝通、聯系和催化作用，只有當歐盟成員國通過內部對話或合作仍無法達到歐盟所提出的建議或目標時，歐盟才可以采取行動。然而，隨著歐盟政治、經濟一體化的逐步深入，在一些“政治敏感”領域的合作趨勢勢不可擋，歐盟也急需加大對這些領域的監管力度，因而尋找一種合適的治理工具迫在眉睫。

在此背景下，開放式協調法運應而生，它將政策執行過程轉變為一個非線性的、循環的過程，它鼓勵不同參與者的積極合作，認可各利益相關者在相關領域所扮演的重要角色，要求各成員國政府與社會利益相關者建立廣泛的合作關系，鼓勵信息交流。開放式協調法在實際運作中包括了四個步驟：第一，制定歐盟層面的行動方針，并列出每一成員國實現其短期、中期以及長期目標的時間表。第二，制定合適的定量及定性指標，并設置基準用以比較各國的改革成效。第三，在充分考慮各國、各地區差異性的基礎上，再根據歐盟層面的行動方針制定出具體的發展目標以及需采取的措施。第四，通過定期監管、成員國間的互評等方式以達到相互學習的目的。

由此可見，開放式協調法與傳統的治理方式的異同：兩者均是由歐盟委員會制定相關的行動方針，經歐盟理事會審議后再下放給歐盟各成員國。但在后續的進程中，開放式協調法與傳統的治理方法的差異就立刻凸顯：在開放式協調法

中，各成員依據歐盟委員會制定的行動方針，在參考本國國情的基礎之上，再制定本國的行動計劃。也就是說，各國對行動方針具有解釋權。隨后，各國將本國制定的具體行動計劃反饋給歐盟委員會，相關部門再依此起草聯合報告，從而為歐盟委員會制定新的具體行動方針提供參考，至此，完成了一個完整的運作循環。

3，開放式協調法的特點

開放式協調法經歷了盧森堡進程、加的夫進程及科隆進程的積淀，最后成形于里斯本歐盟首腦會議。由于歐盟特殊的政治背景，其誕生過程也并非一帆風順，期間開放式協調法也曾遭遇過阻撓與質疑，然而正是在一輪輪的博弈、一場場的論戰中，開放式協調法的特點逐步地顯現出來了。

3.1民主參與與政治性參與的博弈

在傳統的政策制定過程中，所謂的社會參與幾乎被歐盟委員會、歐盟理事會、以及國家政府官員所取代，政策的制定者和實施者界限分明，理想的民主參與難以實現。然而開放式協調法一改政府官員一統天下的局面，它不僅為國家政府組織以及地方政府組織提供了參與到整個改革進程中的平臺，而且它將各種非政府組織、社會各利益相關者均納入其中。如開放式協調法在應用到教育領域時，除歐盟委員會層面的積極參與外，其他利益主體如歐洲委員會、歐洲大學聯合會以及學生組織均作為參與主體被納入到整個行動計劃之中。體現了開放式協調法的民主參與性，這可謂是開放式協調方法的一大突出優點。

3.2合作與競爭的平衡

開放式協調法在很大程度上一種柔性(soft)治理工具，與經濟貨幣領域內傳統的剛性法律程序截然不同。歐盟委員會設置了一系列的基準以評估各成員國的改革成效，通過評估，不但可以增強各國的競爭意識，形成你追我趕的良好氛圍，最終實現將歐盟打造成世界上最具競爭力的知識經濟體的目標，同時可以使成功的改革經驗廣泛傳播，有效地促進各成員國間的相互學習與合作，這與歐盟建造社會性歐洲的決心相吻合。更為重要的是，歐盟委員會制定的行動方針并不帶任何強制性，各成員國間展開的評估活動也并非指令性政治行為。Vandenbroucket指出，即使歐盟各成員國未達到歐盟制定的發展目標，歐盟層面也不會施加任何壓力。因而開放式協調法較好地平衡了合作與競爭的矛盾，在競爭中尋求合作，在合作中體現競爭。

3.3個性化與一體化的較量

開放式協調法高度重視各國的自主決定權。在應用到治理過程中時，開放式協調法并未制定“放之所有成員國而皆準”的具體行動目標，它僅從宏觀的角度擬定行動方針，各成員國作為政策的實施者，在執行具體政策時，有權從本國國情出發，制定體現本國特色的改革政策。Mosher和Trubek在其撰寫的文章中也指出歐盟層面并無權干涉各成員國的具體發展目標。然而這種自主決定權并不是絕對的。實現歐盟一體化是歐盟各政治力量矢志不渝的追求，因而在強調個性化的同時，各成員國的改革政策的最終指向目標依然是促進歐洲的一體化，開放式協調法追求的是求同存異，在共同的大目標下，各國可以有自己的小目標。因此，開放式協調法為各成員國發揮其能動性提供了廣闊的空間。

4，開放式協調法的應用現狀

開放式協調法濫觴于就業領域。自1997年開放式協調法正式在就業領域運用以來，無論是在制定國家行動計劃上還是在促進各國的相互交流與學習上，開放式協調法都顯示了其無可取代的優越性，因而隨后被推薦至一些“政治敏感”領域，目前在教育領域、社會包容和養老領域里開放式協調法的使用也卓有成效。

以教育領域為例，在里斯本歐盟理事會上，各國首腦號召教育部長們對歐盟教育體系的未來發展進行規劃，要求各成員國在提升歐盟競爭實力這一共同的目標下，再依據本國發展的特殊背景制定相應的行動方案，并表達了希望能在次年的春季理事會議上形成一份關于教育發展的綜合報告的愿望。隨后，在各成員國以及歐盟委員會的共同努力下，題為“關于教育體系未來發展的具體目標”的報告于2001年2月問世。在此報告中，提出了歐盟教育未來發展的三個目標，一是提高歐盟教育以及培訓體系的質量與效率，二是使終身學習成為每一個歐洲公民的權利，三是使歐盟教育、培訓體系能夠立足于世界之林。報告提出后，引起了極大的反響，并于2001年3月在斯德哥爾摩歐盟理事會上正式通過，在這次會議上，各國高層就能否起草出更為詳細的教育發展計劃的問題展開了討論。次年2月，在“關于教育體系未來發展的具體目標”的報告的基礎之上，委員會制定了一份更為詳盡的計劃并上交給同年3月于羅塞羅納歐盟理事會。至此，開放式協調法這一新的治理工具正式地被應用到教育領域。在高等教育領域中，開放式協調法在影響廣泛的博洛尼亞進程中的運用也取得了良好的效果。

開放式協調法在社會包容政策中的運用始于2000年12月尼斯歐盟理事會。會議制定了相關的指導方針，并起草了國家行動計劃，2001年3月的斯德哥爾摩歐盟理事會在尼斯會議的基礎上，制定了評估指標以判斷改革的成效，完善了開放式協調法在社會包容政策領域內的運用。社會包容政策體現了社會制度體系對于具有不同社會特征的社會成員及其所體現的社會行為的接納和認同，因而，開放式協調法自應用到在社會包容政策中以來，其定位始終指向在短期內改變公民個體的行為、優化社會結構的政策。在國家行動計劃的實施狀況、年度報告的公布情況、雙邊學習的進展、行動方針、核心指標以及基準的實施水平這六項評估指標中，與就業領域取得了同樣的好成績。

5，啟示

開放式協調法開創了治理領域的新紀元。作為一種新的柔性治理工具，開放式協調法的形式與內容都是處于不斷地變化之中，無論是在制定各成員國的改革行動指南上，還是在執行成員國間的互評和最佳實踐經驗的傳播上，都是處于一種不斷演進的過程。盡管其在最初的應用過程中，遭到了各種質疑，然而實踐卻證明了該治理工具的優越性，因而逐步得到推廣。開放式協調法在歐盟多層治理環境中的成功運用，無論對我國的外交政策還是內政政策的制定也頗具啟發意義。如，在一些政治敏感領域的多邊及雙邊合作中，可在共同的“互利互惠雙贏”的目標下，運用開放式協調法就亟需解決的問題進行公開協商。在內政方面，由于我國幅員廣闊，南北經濟差異較大，因而在改革中尊重各地區的差異性至關重要，在中央政府和地方政府之間，國內的不同地區之間，開放式協調方法都具有十分廣闊的運用前景。