論基本公共服務均等化的實質

劉瓊蓮

關鍵詞基本公共服務均等化；原初狀態；社會公正；制度和諧

摘要從客觀結構系統、主觀結構系統與價值結構系統三方面作出基本公共服務均等化的制度假設能為政府尋求與市場、社會的合作路徑以及推進與實現基本公共服務的均等化提供理論基礎。在基本公共服務均等化的目標追求中，社會公正與制度和諧是優先考慮的問題。制度和諧是社會公正的前提條件，社會公正意味著不僅要確立形式平等，更主要的是實現實質平等。基本公共服務均等化的實質在于發揮政府保障全體社會成員的基本權利的職能，它要求通過深化改革提高政府的制度化程度，落實政府責任，完善政府服務精神，根據合作社會的要求構建一個合作的社會治理體系。它是羅爾斯作為公平的正義觀在中國當前推進社會建設方面的直接運用和實施。

中圖分類號C939文獻標識碼A文章編號0257-2826(2009)06-0034-07

黨的十六屆五中全會提出了“基本公共服務均等化”的改革目標。胡錦濤在2008年2月23日政治局第四次集體學習時指出：要在經濟發展的基礎上，不斷擴大公共服務；圍繞逐步實現基本公共服務均等化的目標，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系；努力為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務；完善公共服務監管體系；擴大公共服務覆蓋范圍；增強基層政府提供公共服務的能力；努力實現管理與服務的有機結合；扎扎實實推進服務型政府建設。這些重要觀點從思想理論到行動實踐都強調了提供更多更好的公共服務應當成為我國深化行政改革的方向和主線。基本公共服務均等化是為社會建設作出的制度安排。

一、基本公共服務均等化的制度假設

在羅爾斯的《正義論》中，原初狀態被定義為“是一種其間所達到的任何契約都是公平的狀態，是一種各方在其中都是作為道德人的平等代表、選擇的結果不受偶然因素或社會力量的相對平衡所決定的狀態”。也就是說，它不是“要進入一種特殊政體的契約”，而是一種非歷史性的社會狀態，是一種為了達到某一結果而預設的存在，是思維的存在，也可以看作是一種證明的方式。

在這里，需要指出的是：從非歷史、非現實的原初狀態中引出規導現實中權利與義務分配的公平之正義原則并非純粹歸于浪漫，不過它的現實指導意義僅限于某些方面，“羅爾斯的正義論是社會協調型的，它追求的是如何安排與調節社會權利與義務(他將兩者統稱為利益)。力求為社會尋找一個穩定的政治道德基礎……羅爾斯的正義論更富于社會整體觀和道德義務感，它更強調社會行為(政府管理部門、執法機構、立法程序及其實施)的公正規范”。也就是說，羅爾斯的正義原則是適用利益分配上宏觀、整體方面而非具體細節方面的指導。所以，我們可以運用羅爾斯提出的這種證明方式從客觀結構系統、主觀結構系統和價值結構系統三方面來對基本公共服務均等化這種施政導向作出制度假設，并進行相應的分析與推導。

(一)客觀結構系統

1中等程度的匱乏與不均衡。改革開放之后，中國經濟取得持續增長，社會也得到了一定程度的發展。但是在許多領域的資源并不富裕，且在不同地域不同群體享有的份額存在較大的差距，尤其是基本公共服務的供給存在著中等程度的匱乏與極度不均衡，以至于不可能充分滿足全體社會成員對公共服務的種種需求。而構建和諧社會的目標，把社會建設的重要性凸顯出來，政府必須要盡可能地推進社會成員的利益，滿足全體社會成員對公共服務的基本需求。正是在社會資源中等匱乏且極不均衡的情況下，政府提出了實現基本公共服務均等化這一制度安排，而市場能優化資源配置，提供平等交往的場所；政府追求公共利益的最大化與社會公正，彌補市場留下的空白；而社會通過公眾參與即社會組織具有發揮社會公益服務和社會福利服務的功能，彌補政府與市場在提供基本公共服務方面的不足。因而政府與市場、社會合作建立分擔機制，共同提供基本公共服務就成了可能與必須。

2均等化的可能性與合作的必要性。社會成員具有利益一致和利益沖突的雙重特點，而政府、市場與社會的運行規律具有協調和矛盾的雙面特征。社會成員利益一致可以促成社會成員有均等化的期求，而政府、市場與社會三者具有協調的特征可以促成三者的合作；而多元利益主體之間的利益沖突使得怎樣分配社會利益問題凸顯，政府、市場與社會的矛盾又突出了三者應怎樣擔負起各自的責任而不突破各自所應堅守的領域之問題，這就使政府堅持作為社會公平的正義成為必要。換言之，社會成員的利益一致與政府、市場、社會三者具有協調特點引出了基本公共服務均等化的可能性和政府、市場、社會三者合作的必要性，而社會成員利益的多元性而引發的利益沖突與政府、市場、社會三者具有矛盾的一面則強化了堅持作為公平的正義原則的必要性。

從客觀結構系統來看，基本公共服務均等化是在市場經濟條件下，我國經濟發展領域取得了階段性成果，也是在社會發展相對欠缺的條件下提出的一種制度安排。因此，要推進這項制度，就必須協調現在各種體制與機制，利用現有社會資源，政府尋求與市場、社會的合作路徑，維護社會的公平正義。換言之，羅爾斯提出的假設具有充分而厚重的解釋力與說服力。

(二)主觀結構系統

1制度安排的合理性。基本公共服務均等化的實踐需要政府具有充分的理性。也就是說，在推進基本公共服務均等化的過程中，政府應該以公共利益最大化和社會的公平正義作為其理論和行為準則(稱之為理性I)，同時，政府應該對其理論原則進行論證，對其經驗原則進行檢驗(稱之為理性Ⅱ)以及從一般性和普遍性的高度上關照現實性的傾向(稱之為理性Ⅲ)。具體說來，首先，政府要善于與市場、社會合作，并且將不包攬一種他們知道他們不可能維持，或這樣做將帶來很大困難的權力；注重自身提供基本公共服務的效率，并在關注市場、社會能力的基礎上調整政府應有的職責與權力。其次，政府要與市場、社會分離，各自努力謀求為全體社會成員提供盡可能好的基本公共服務，而不是集中所有權力去承擔一些管不好也管不了的事務。最后，政府、社會與市場彼此承諾并嚴格服從他們所同意的原則，政府要盡力彌補市場在基本公共服務領域留下的空白。確定基本公共服務提供的全國性統一標準以及均等化比例，為社會領域提供適當的機會并引導社會參與合作。

2自由與平等的選擇權。政府為全體社會成員提供大致均等的基本公共服務并不意味著重新回到過去的配給制，而是在賦予全體社會成員以自由與平等的選擇權的前提下去提供。所謂自由，是指所有社會成員都可以根據各自偏好顯示其需求，在表達這種需求方面沒有任何人可以阻止別人表達；而全體社會成員的平等則是指沒有任何人可以凌駕于他人之上，阻止他人表達需求偏好與享受基本公共服務的權利。

從主觀結構系統來看，基本公共服務均等化需要政府有充分的理性，從而賦予這種制度安排以充分的合理性。它是對當今社會多元主體的利益重新進行調整與分

配，是政府發揮公共服務的職能，以保障全體成員在社會領域的基本權利。至于羅爾斯設計的自由與平等的選擇權之于基本公共服務均等化容易流于形式化、程序化，如果不是建立在制度和諧之基石上，自由與平等則只能是鏡中花水中月罷了。

(三)價值結構系統

1無知之幕。用羅爾斯的話說：無知才能公平，公平就是沒有偏見。為排除由于知識和各種偶然因素的干擾，以保證人們在進行基本公共服務均等化決策時的公正性，決策者與提供者應置于這樣的背景下：對社會成員的自然天賦和出身一無所知、對社會成員的價值觀念和氣質性格一無所知、對社會成員所處的社會地位和時代一無所知；但是他們信奉所處的社會環境是要求正義的環境、決策者擁有一般事實、普遍的知識和原則。由此，我們可以看到，無知之幕背后的各方有類似的境況和理智，決策者是為具有不確定身份的所有人決策。而自己只是所有人中不確定的一員，也就是在一個取消了身份制度的社會狀態下決策以體現公平，依靠純粹程序正義來排除來自外在因素的干擾，從而保證基本公共服務均等化更好的推進。但是基本公共服務均等化追求的不僅是一種程序正義，更是一種實質正義的操作與轉化。

2各方動機。羅爾斯設定的原初狀態中的各方相互冷淡對別人的利益不感興趣。其中，“相互冷淡”是指原初狀態中的各方不是仁愛和無私的利他主義者，也不是一味地追求個人特殊利益的利己主義者。而在現實生活中，各社會成員都希望盡可能享受更多更好的基本公共服務。因此，相互冷淡的人格設計是遠遠不足以體現以人為本，完成基本公共服務均等化這一浩大的系統工程的。因此，意志、責任與人格等因素融入其中是不容置疑的。

從價值結構系統來看，無知之幕與各方動機的設計都能夠為基本公共服務均等化這種制度安排提供啟發作用。但這種作用又只能限制在一定范圍之內。

基本公共服務均等化不是基本公共服務的絕對平均化。在基本公共服務均等化的推進實踐中，必須遵守以下原則來進行規范：個人對所有人所共同平等擁有的自由體系都享有平等的權利；社會經濟上的不平等將按下列原則來安排：一是適合于最少受惠者的最大利益；二是在機會公平條件下，自由與平等權利對所有人均適用。

對于基本公共服務均等化，我們在作出以上制度假設之后，不得不考慮它在實踐中的最大可行性。在無知之幕的背景下，每一個社會成員既考慮自己的利益，也考慮別人的利益。而無知之幕要成為可能的現實，就得基于社會成員的信任與合作，也就需要在制度基本被無知之幕狀態下的人制定出來之后，再讓現實生活中的社會成員充分地對話、商談，并對不合宜的制度根據正義原則作出修正。而在進行公共管理的職業活動中，信任與合作對公共管理人員的道德作為方面提出了要求：實質理性要求管理人員進一步修煉自身，提高日常生活領域中所形成的道德素養，以道德主體的身份去承擔公共管理體系要求履行的管理責任與法律責任；對公共利益充滿熱情，積極追求公共精神，并投身于公共領域開展活動，自覺履行公共管理的公正責任；對自己的行為進行道德激勵，擁有道德知覺并把這種道德知覺付諸于行動。基本公共服務均等化需要推進制度和諧建設，而制度和諧建設的一個重要的環節在于對公共管理體系的客觀結構系統、主觀結構系統與價值結構系統進行建構，把公共管理體系改造成一個適宜于管理人員作出道德行為選擇的場所。

二、社會公正與制度和諧

中國要構建的和諧社會是社會公正與制度和諧都得以實現了的形態。在和諧社會的追求中，我們只有從社會公正與制度和諧人手，并切實地做出努力，才能為和諧社會的實現奠定基礎。羅爾斯在《正義論》中指出，公正是政府的中心組織原則，為此，他進一步提出了實現社會平等所應遵循的一整套具體的標準。在邏輯的追溯中，從和諧社會追尋到社會公正，再從社會公正到社會平等，可以為社會走向整體和諧提供基本思路。當今，中國政府提出的基本公共服務均等化就是在和諧社會的目標追求中的具體制度，它是落實社會建設與改善民生的核心和關鍵，是使社會走向整體和諧的直接推動力。這種制度安排主要通過教育、醫療、社會保障等方面的公共支出促進社會公平正義：財政通過稅收調節收入分配以實現結果的公平；公共支出為每個人提供平等的受教育機會和醫療保健以實現起點的公平，同時也是為實現最終的結果公平創造必要的條件；確定透明和公式化的轉移支付制度則體現規則上的公平。因此，基本公共服務均等化目標追求中的社會公正不僅要確立形式平等，而更重要的是要實現實質平等。在實踐中，這就要求我們遵循平等公正與制度和諧的邏輯關系。而從人類社會歷史發展的邏輯進程來看，人們對社會公正的追求經歷了從等級化的社會走向形式平等和自由，再從形式平等自由走向實質平等和自由。制度建設經歷著一個從粗制濫造到逐步完善，從存在結構性矛盾到逐步和諧的過程。基本公共服務均等化的實踐就是追求實質平等與自由而邁出的可貴第一步，與此同時，并對推進我國制度和諧建設提出了急迫的要求。

(一)農業社會中的公正追求與制度背景

社會公正與制度建設是人類自古以來就有的理想，在古希臘和古中國有著豐富的關于公正追求的思想遺產，也留下了制度建設的相關痕跡。作為人們在平等基礎上的社會公正，卻從未被作為行動方針而提出來，至于制度是基于權力基礎上作出的零星規定，雖然也曾涉及法治，但是這個階段，要說有制度建設最多也只能算是權制。在“人治”社會中，被統治者根本就沒有權利可言，如果能得到點社會福利與服務就會“感恩戴德”。因為無論是西方還是中國，整個農業社會都處于等級條件下。在等級關系中，不同等級的人在權力、地位、控制力與利益上存在著根本性的不同，雖然制度安排者的需要和偏好在受到限制和約束時，利益實現和分配機制會顯得相對公正。等級社會把人定格在一定的身份之內，而在一切存在著身份的地方，都必然存在著身份歧視。在等級制的條件下，固于身份的存在。社會公正根本沒有實現的基礎。雖然在身份的前提下設定了相關法律與制度來維護社會秩序，但是法治不具有道德正義那種調節社會不公正的靈活性，身份又是產生社會不公正的根源，在法治無法矯正由于身份而造成的不公正問題時卻又排斥了其他矯正社會不公正的途徑。因此，法治強化了身份，也就同時強化了社會的不公正。

因此，等級制是農業社會的制度背景，它是在等級條件下建立起來的一個純粹的不平等制度，不存在人們追求社會公正的土壤。至于人們對公正的追求，具有明顯的浪漫色彩，顯然那只是思想家、哲學家的美妙幻想，或者是統治階級意識形態需求的外現。

(二)工業社會中的公正追求與制度建設

西方國家在工業社會的發展歷程中廢除了等級制度，在社會整體的層面上限制和約束了等級關系，在政治上宣布了等級關系的不合理性。自啟蒙運動以來，平等已經作為一項基本權利被確立下來。在市場經濟的發展

中，平等原則已經深入人心。提倡平等、追求平等、防止不平等的擴大和蔓延，一直被作為理論研究與社會發展的目標以及制度建設的思想、文化基礎，特別是在社會治理實踐中，人們把對不平等的限制作為公共政策的基本價值，民主與法制逐漸成為制度建設強調的主體內容。

但是，無論在理論上還是實踐安排上，平等的理念開始分化為形式的平等和實質的平等兩個方面。在意識形態與政治理論上，平等受到重視，是一個受到極力推薦的社會目標；而在現實的社會生活中，等級依然存在并發揮著作用，這體現在等級關系被確定為官僚制的一個基本特征，而且處處存在著事實上的不平等。馬克思曾批判資本主義使得自由契約走向反面，恩格斯在談到資本主義的分配關系時指出，資產階級生存和統治的根本條件，是財富在私人手里的積累，是資本的形成和增殖；資本的條件是雇傭勞動。洛克設想的自由平等的自然狀態為：“人們既然都是平等和獨立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或財產”。但這在整個工業社會只能是一種政治上的抽象設定，這種設定一旦遇到現實，就向不平等妥協。

經過30年改革開放的當今中國也存在著事實上的不平等。法律上規定人民當家作主，人人享有平等、自由等基本權利，但是依然存在農村與城市居民的身份區別。農民被看作是一個身份群體而不是職業群體，即使進城成為城市居民的構成部分，但依然被稱為“農民工”，城市居民在基本公共服務方面的享受，農民或農民工往往被排除在外。

在工業社會，民主與法制在制度建設中日益受到重視。法律是從平等和自由原則出發，奠定在平等和自由等權利的基礎上的，作為保障平等和自由權利的社會設置而存在的。但是法律提供給人的并試圖保證的是形式平等和形式自由，有時候可能恰恰是對實質平等和實質自由的否定。這個階段的制度價值導向呈現二元化特征，即基本上屬于經濟價值與人的價值融合形態下的制度體系，這個制度體系一方面強調經濟價值的價值導向，另一方面則強調人的價值的價值導向。制度建設更重視程序制度的設計而輕實體制度的建設，崇尚工具理性和形式理性而忽視實質理性。它主要表現為：在政治制度和文化制度中強調人的價值，追求民主、平等、公平、正義；在經濟制度中則強調經濟價值，追求效率，對貧富兩極分化與社會不公平置之不理。這種既強調人的價值又強調經濟價值的制度價值觀沒有得到很好的融合，致使制度建設出現一定程度的混亂。至于人們對社會公正的追求，就只能是限制在一定領域即形式平等方面，現實生活中卻存在著大量的事實上的不平等。

(三)基本公共服務均等化追求目標中的社會公正與制度和諧

20世紀的公共行政作為一個國家意志的執行部門、要求價值中立，突出其公共性色彩，即平等地對待一切社會群體和個體。新公共服務和新公共管理提出的核心價值是服務導向，顧客至上，倡導公平，這些追求都體現在公共利益上，是關于公共利益的信念、公共利益至上性的理念以及促進公共利益實現的道德意志等等的總和。只有在公共利益至上性的理念下，公共行政才能成為維護平等和提供公正的行為體系。

事實上，20世紀公共行政的實踐與這些理論設計還是存在一些差距的。在公共行政的指引下，實踐中出現了一些民主福利國家。比如瑞典國民可以平等地享受“從搖籃到墳墓”的高福利，政府按國民要求收稅并為之提供服務。加拿大、澳大利亞等國都在致力于實施基本公共服務均等化原則。英國自1948年建立“國民衛生服務”體系，就以公正、友愛、社會正義的原則，為英國大眾，不管是窮人還是富人提供高質量的衛生服務。但是現實中，由于制度系統的結構性問題而導致制度不和諧，致使國民福利、基本公共服務與衛生服務體系都存在著嚴重不平等——最窮的人接受最差的服務，服務成本高昂與效率不高等問題。

中國政府針對自改革以來貧富兩極分化的加劇以及弱勢群體的增多，從十六屆六中全會提出建立公平正義的和諧社會，2006年提出加快公共財政制度改革，推進基本公共服務均等化，黨的十七大賦予基本公共服務均等化“學有所教，勞有所得，老有所養，病有所醫，住有所居”的具體內容，這條完整的民生路線就是一條追求社會公正之路，即要通過平等以及平等基礎上的公正來解決中國社會當前所面對的許多問題。推進和實現社會公正，首先需要考慮的是：什么樣的制度建設能夠保障人們之間的實質平等以及人的行為自由和思想自由，怎樣在制度建設的過程中推進制度和諧建設。而制度和諧即制度體系之間配合適當和勻稱，包括制度的外在和諧與制度的內在和諧。制度的外在和諧即制度與環境的和諧，包括制度與自然、社會、人的和諧。制度的內在和諧主要是指制度系統中各個子系統配合適當和勻稱，是制度和諧最核心的內容，也是在推進基本公共服務均等化過程中要重點研究的問題。

基本公共服務均等化的目標追求中的社會公正是人類社會在以往形式平等的基礎上提出的重大課題，與制度和諧建設聯系在一起的。恩格斯《在大陸上社會改革的進展》中提出，公正是人類的崇高境界，也是社會主義和共產主義的首要價值所在。“真正的自由和真正的平等只有在共產主義制度下才可能實現；而這樣的制度是正義所要求的”。E62(P582)公共服務均等化正是在恩格斯所描繪的這個歷史進程中展開的。因而，政府與社會、公民的關系顯得尤其重要，也就是政府應該定位在服務者的角色上，以服務的身份從事管理活動，同時，把培育成熟的社會作為自己的責任。換言之，政府如何運用根據分配正義原則與差異原則使全體社會成員參與合作長期化、制度化是首先要解決的問題，以便全體社會成員能夠通過各種形式的社會組織與政府合作提供基本公共服務。

當前，人類社會正在發生一場深刻的社會變革，正在從工業社會走向后工業社會，中國也面臨著從生存型社會向發展型社會轉型。在這樣一個歷史轉型的過程中，我國政府在以人為本、追求社會公平正義的理念下推出了基本公共服務均等化這一制度安排，它的實現需要進行根本性的制度創新，推進制度和諧建設，要求政府與市場、社會合作以實現公共利益的最大化。所以，社會公正的追求貫穿于基本公共服務均等化推進的全過程，且始終由制度和諧度來反映與體現。

而制度和諧建設是一個長期的過程，必須分階段推進。依據中國現有的國情與制度假設理論，推進基本公共服務均等化過程中的制度和諧建設，我們可以作出如下暢想：首先，建立完善的社會保障制度，即要建立基本醫療保險制度、最低生活保障制度、基本養老保險制度、城鎮廉租房制度和社會救濟制度。這些制度的建立將有效調和我國三大基本制度之間的矛盾，降低制度系統的不和諧程度。其次，加快制度系統的完整性建設，即要加快相關領域制度的系統化建設，在短時期內快速形成完整的制度體系，尤其需要建立與完善問責制、公共服務評價制度、監督制度等，以解決我國基本公共服務均等化系統內的制度需求與制度供給之間出現的供不應求的問

題。第三，進行基本公共服務均等化制度系統內的機制性建設，即要提高制度設計者的素質，包括德性、知性、理性、能力等方面，建立與完善社會治理體系中的各種參與機制、合作機制、決策機制等，以保證機制能不斷進行創新，達致系統內均衡與協調。

三、基本公共服務均等化的實質

舒爾茨認為，制度是某些服務的供給者，它們應經濟增長的需求而產生，對制度的新的需求，是人的經濟價值提高的結果。制度的本質是通過權利與義務來規范主體行為和調整主體間關系的規則體系，即是一種權利義務分配的關系，它規定了社會成員在現實生活中的實際活動范圍以及基本的行為方式。制度的核心價值是公正。正如羅爾斯在《正義論》中指出：正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。我國隨著改革開放的深入，社會成員在收入分配領域的差距日益擴大，出現了一些不正義的現象，導致人們在基本消費領域的差距拉大。針對這個不平衡的狀況，為推進公平正義的基本公共服務均等化作為一種制度安排被給予極大關注。

美國政治學家亨廷頓曾經指出：“制度化程度低下的政府不僅僅是個弱的政府，而且是一個壞的政府”。它無法承擔起維護社會穩定、提供公共物品的責任，更不能維護社會的公平與正義、為全體社會成員提供大致均等的基本公共服務。

基本公共服務均等化的實質在于政府發揮保障全體社會成員的基本權利的職能，通過深化各方面的改革，建立與完善各領域內的制度體系建設，提高政府的制度化程度，在這些制度中，以具有普遍可接受性或可容忍性的基本公共服務結果和機會均等來限制社會的不平等，使社會的權利與義務的分配盡可能地達到公正與合理。其宗旨是要在肯定和確保每一個社會成員的基本權利及其義務和機會的自由平等的基礎上，對實際存在著的“社會的與經濟的不平等”進行普遍有利的合理性調節和再分配，以使社會的和經濟的不平等“合乎每個人的利益”，尤其要“適合于最少受惠者的最大利益”。

在推進基本公共服務均等化的過程中，社會公正不僅是理論要求，而且是實踐愿望在發揮主導性作用，由此達致落實社會建設，重視民生，改善民生的目標。具體地講，就是政府要為全體社會成員的生存發展和提高擔負責任，提供基本而有保障的公共產品和公共服務，并確保全體社會成員普遍平等而自由地享受；通過提供大致均等的基本公共服務來縮小全體社會成員在消費領域內的差距，從而達到間接縮小地區差距、城鄉差距與貧富差距，降低全體社會成員尤其是弱勢群體在生活中遇到的風險性，實現基本消費領域的可獲得性和可及性，從而提高其生活質量。在一定程度上可以說，基本公共服務均等化這一施政導向是羅爾斯作為公平的正義原則結合我國國情的直接應用與實踐。

當前中國社會正在經歷雙重轉型：一方面是從計劃經濟向市場經濟的轉型，另一方面是從工業社會向后工業社會轉型，這兩個轉型造成了社會公平問題產生原因的復雜性。而基本公共服務均等化這種制度安排是社會公平、正義在社會領域的具體操作和實踐，同時也是在為一場根本性的制度創新過程蓄勢，所以它需要在合作體制建設中去謀求具體方案。歷史發展的邏輯決定了人類社會必然會經歷從身份關系到契約關系再到合作關系的轉變，因此，我們應該在合作關系的基礎上去推進與實現基本公共服務均等化。

如果人們在信任的基礎上產生合作，那么合作關系中就會包含著自主性的內涵，因而整個合作過程就是自主性的實現。平等是自由和自主的前提，自由是人的能力得以張揚的空間，而自主則是人的創造力得以實現的前提。當人的能力和創造力獲得實現機會時，也就能實現社會的公正。阿馬蒂亞·森曾把人們之間的平等以及這種平等制度保障看作是人的能力得以發揮的前提，合適的“空間”是選擇有理由珍視的生活的實質自由——即可行能力。森根據羅爾斯的理論就如何實現平等問題作出了具體的規劃——從生產力上提高人的能力、從生產關系上創造人與人之間的平等。森說：“基本能力的關注點，乃是羅爾斯對基本善之關心的自然擴展，即把注意力從有益事物轉向了有益事物對人類會有什么影響。……基本能力平等本質上是羅爾斯方法在非拜物教方向上的擴展”。

總而言之，等級制條件下的權力制度不承認人們之間的平等，因為在權力意志的支配下，人所獲得的只能是實質的不平等和不自由，也就不可能有社會公平與正義可言。同樣，法律制度也不能給人以實質性的平等與自由。而人的平等和自由與人的創造能力聯系在一起的。中國政府針對當今社會中存在不公正、不平等的問題，提出基本公共服務均等化來推進社會建設，即建立起能夠為人們提供公正、平等、自由的社會制度來解決民生問題。在某種程度上說，制度和諧建設是基本公共服務均等化實現度的晴雨表。因而，在社會治理模式建構方面需要進行制度創新與機制創新，根據合作社會的要求去建構一個合作的社會治理體系，給全體社會成員提供自愿平等參與的合作基礎，使參與各種職務、進入各種地位的機會具有充分的開放性。比如平等享有義務教育與公共醫療的資源，平等地分配就業與技能訓練的機會，這種機會的平等要求對才能和天賦無差別對待，較幸運者或者天賦較高者能夠與較不幸者或者天賦較低者平等的合作。也就是說，政府通過對社會公正與制度和諧的追求，以保證全體社會成員能根據各自的需求偏好決定合作的方向，并不斷提高人的可行能力。這樣就能在全國范圍內，不僅能實現形式上的平等，且能達致實質上的平等，即實現作為公平的正義。

[責任編輯孔偉]