參與民主在歐盟的興起及其理論反思

鄭春榮

關鍵詞歐盟；參與民主；代議制民主；公民社會

摘要20世紀90年代中期以來，在消弭歐盟民主赤字的嘗試中，歐盟機構實現了對公民社會價值的重新發現，《歐盟憲法條約》以及后來的《里斯本條約》寫入了有關參與民主原則的表述。本文指出，歐盟有關參與民主的討論與實踐具有兩個顯著特征：其一，歐盟關注的不是每個公民的直接參與，而是通過公民社會組織實現的間接參與；其二，歐盟不是把參與作為面向單個公民的內在價值，而是把參與作為提高復雜治理機制中的問題解決能力的一種工具。正是這些特征決定了在歐盟這個特殊構成體中，參與民主只應且只能是代議制民主的補充，而非替代。

中圖分類號D814.1文獻標識碼A文章編號0257-2826(2009)06-0075-07

20世紀90年代中期以來，在消弭歐盟民主赤字的嘗試中，歐盟機構實現了對公民社會價值的重新發現，例如，增強公民社會各種形式的參與是歐盟委員會2001年發布的《歐盟治理白皮書》的主要內容，《歐盟憲法條約》更是寫入了“參與民主”的原則，后來的《里斯本條約》——迄今已有25個成員國完成批約，但愛爾蘭在2008年6月12日的全民公決中否決了條約——雖然去掉了“代議制民主”和“參與民主”的分標題，但是有關參與民主的實質內容并無任何變化。由此，至少在條約框架里，出現了代議制民主與參與民主“共存”的局面。然而，至今仍然有兩個核心問題有待澄清：其一是，公民社會(組織)的參與是否自動就能帶來民主的增殖效應；其二是，代議制民主和參與民主這兩種民主形式和理念之間究竟是怎樣的關系。

本文將首先簡述基于公民社會(組織)參與的參與民主方案在歐盟的形成與發展過程，繼而指出歐盟參與民主的現實特征，最后反思在歐盟這個特殊構成體(sui generis)內參與民主與代議制民主之間的相互關系。

一、參與民主在歐盟的興起

對于歐盟存在著民主赤字這一點，歐盟機構以及絕大多數歐盟研究學者有著普遍的共識。但是，長時間以來，對此評價的依據是民族國家的有關合法性和民主的規范標準，即代議制民主，尤其是議會民主。有鑒于此，改善歐盟的民主質量等同于歐盟的議會化，在現實中觀察到的也是歐洲議會在歐盟機構體系以及歐盟決策程序中地位的不斷提高，例如歐洲議會預算與立法權的擴大以及對歐盟委員會的監督權的增強等。與這樣一種歐洲公民的直接的議會代表經常相聯系的是，通過部長理事會中的政府代表以及歐洲理事會中的國家與政府首腦——基于他們需要對本國議會(或人民)負責——實現的公民的間接的地域代表。

但是，20世紀90年代中期以來，伴隨著《馬約》的艱難批準過程以及歐洲民眾對一體化的“寬容共識”的崩塌，為了“貼近公民”以應對日益加深的歐盟民主合法性危機，尤其是歐盟委員會以及經濟與社會委員會各自從其機構自身利益出發，宣示要加強把公民社會(組織)納入到歐盟政治決策過程中，并積極實踐“參與工程”。

在歐盟官方文件中，有關參與民主方案的首次闡述是在“歐盟委員會與非政府組織：建立一種強有力的伙伴關系”這一討論文件中。在該文件中，歐盟委員會表示，它與非政府組織合作的最主要的原因是為了促進參與民主：“歐盟的決策過程主要通過經選舉產生的歐洲人民的代表獲得合法性。但是，非政府組織可以在歐盟內外為促進參與民主做出貢獻”。事實上，參與民主方案的興起必須置于20世紀90年代中期以來由歐盟委員會和經濟與社會委員會發起的有關公民社會以及“公民對話”的討論中。1996年，仿效由歐盟委員會推動的社會伙伴之間的“社會對話”，歐盟委員會社會事務總司啟動了“公民對話”，旨在促進與社會政策領域非政府組織的互動，繼而為歐盟委員會的社會政策規制建立支持性網絡。隨著歐盟民主合法性危機的加劇，歐盟委員會的納入戰略的對象不再局限于利益集團或社會政策領域的非政府組織，而是拓展到了所有公民社會組織乃至幾乎無所不包的“相關各方”。例如，在《歐盟治理白皮書》中，歐盟委員會要求歐盟政治過程普遍開放并向公民社會行為體咨詢，而“開放”和“參與”是歐盟委員會定義的良治的五大原則中的兩項。在歐盟委員會看來，參與能同時實現輸入和輸出合法性。作為白皮書的后續措施，歐盟委員會主要對其咨詢機制進行了結構化，例如制訂了對“相關各方”進行咨詢的總體原則和最低水準，以及編制了利益代表登記表。

參與民主與公民社會組織納入歐盟政治決策過程之間的相互關系，也得到了經濟與社會委員會的有力推動。甚至于在這些方案進入歐盟委員會的討論之前，經濟與社會委員會就積極與公民社會組織展開互動，例如在1999年10月15—16日，它就召集了第一屆“歐洲公民社會組織”大會，這樣做的目的在于重新確定其在歐盟機構體系中的適當的角色。根據《羅馬條約》，經濟與社會委員會作為咨詢機構，由各個成員國的雇主組織、工會和“其他利益集團”組成。隨著歐洲議會地位的提升、各種與之競爭的咨詢論壇的增加、地區委員會的設立以及在經濟與社會委員會之外的“社會對話”的發展，這個委員會感覺自己在歐盟機構體系中被日益邊緣化了。作為回應，經濟與社會委員會試圖重振其作為“公民社會組織論壇”的角色。在其1999年發布的“公民社會組織在歐洲一體化中的角色和貢獻”的文件中，經濟與社會委員會表示，“公民通過把自己組織起來，他們提供給自己一種更加有效的手段，來把他們關于不同社會問題的意見傳遞給政治決策機構。增強非議會式民主結構是一條賦予公民歐洲方案以實質與意涵的途徑”。與此同時，經濟與社會委員會把自己的角色定義為，“保證公民社會參與模式的實施；使公民社會參與決策過程成為可能；為消除某種‘民主赤字做出貢獻，由此支持民主決策過程的合法性”。總之，經濟與社會委員會通過把自己定義為“公民社會組織論壇”，形成了自己鮮明的特征，并由此在一定程度上提升了它在歐盟機構體系中的地位。

在歐盟委員會和經濟與社會委員會推動了有關參與民主的討論之后，增強參與民主似已成為各方的共識，對此的一個重要體現是，《歐盟憲法條約》在強調歐盟的運作應基于代議制民主原則(第1—46條)的同時，也寫入了參與民主原則(第1—47條)，該條款的具體內容包括：“歐盟各機構應通過適當手段，給予公民和代表性利益集團在聯盟的一切活動領域中表達和公開交換他們看法的機會；歐盟各機構應與代表性利益集團和公民社會保持一種開放、透明和定期的對話；歐盟委員會應對相關各方進行廣泛的咨詢，以確保歐盟行動保持聚合和透明”。盡管后來制憲方案夭折了，但是歐盟各國國家與政府首腦2007年12月13日在里斯本簽署的改革條約中仍然保留了上述有關參與民主的表述(《里斯本條約》“歐盟條約”部分第8b條)。有趣的是，在上述有關參與民主的

條款下，還包含有關“公民倡議”這一直接民主形式的表述：據此，至少100萬來自多個成員國的歐盟公民可以提出倡議并要求歐盟委員會在其權限框架里就歐盟的某項立法行為提出適當的動議。必須指出的是，這一直接民主形式基于以下兩點是相當弱的：一是公民倡議只能針對以實施條約為目的的主題；二是由于缺乏“懲罰機制”，歐盟委員會并沒有義務去遵循公民的這個請求，當然，在這種情況下可以預期歐盟委員會會遇到公共壓力。

二、歐盟參與民主的現實特征

綜觀歐盟參與民主討論與實踐的發展過程，我們可以看出它具有以下兩個顯著特征。

首先，第一個顯著特征在于，歐盟層面參與民主討論關注的不是每個公民的直接參與，而是以中介的形式通過代表性利益集團或者公民社會組織實現的間接參與。

如上所述，在《里斯本條約》中，歐盟在參與民主條款下也寫入了直接民主的內容，這說明歐盟在參與民主概念的運用上是模糊不清的，因此這里我們有必要先區分一下參與民主與直接民主。政治理論大多把參與民主方案和直接民主理念聯系在一起，雖然這兩者并非同義。長時間以來，直接民主存在于代議制民主與直接民主之間的兩分之中，它既指全民公決模式，又涉及古希臘的傳統城邦民主。參與民主則是20世紀下半葉作為旨在復雜社會中重振直接參與理念的方案而產生的。直接民主和參與民主的共性在于，兩者均突出公民個人直接參與到關切他們自身利益的討論中，即在做決定者和受這個決定影響的人員之間沒有中介。不過，參與民主把直接參與的理念從政治領域擴展到了社會生活的其他領域，例如工作崗位、教育以及地方公共機構等領域。而且，與最初的主要關注全民公決事宜的直接民主討論不同，參與民主特別關注“自我實現”以及面對面的討論，因此大多強調民主的“小團體”模式。

在歐盟層面，我們可以看到，歐盟委員會在《歐盟治理白皮書》以及其他有關公民社會的文件中，頻繁使用了公民、公民社會、人民、大眾等字眼，并表示要更加積極地與大眾進行溝通，為此還頒布了《歐盟溝通政策白皮書》，目的在于克服歐盟與公民之間的鴻溝，但是，白皮書中的溝通戰略被普遍解讀為宣傳推銷歐盟的活動，而不是溝通行動，它很難為政治參與做出貢獻。又例如，歐盟委員會試圖通過引入(網上)公開咨詢機制，呼吁每位公民和每個組織均參與表態，但是由于利益集團的資源配置優勢以及歐盟委員會看重的是表態的專業性與質量，所以普通公民并無能力和意愿參與進來；即使他們參與了，他們的意見也會被“淹沒”。

因此，在實踐中，參與并非指普遍的公民參與，而是更多關注公民社會組織的參與。例如，歐盟委員會制訂的咨詢的總體原則和最低水準針對的對象是“相關各方”；歐盟委員會希望在利益代表登記表中登記的是從事“旨在對歐盟機構的政策擬訂與決策過程施加影響的活動”的實體，而非個人。不僅如此，歐洲公民社會組織，例如歐洲社會領域非政府平臺(Platform of European SocialNGOs)，也把參與民主等同于“公民對話”中的公民社會組織的參與；它們認為，“公民對話是參與民主的一種方法。雖然公民對話的最后受益者是人民，但是主要的伙伴是地方、民族國家以及歐洲層面的公民社會組織”。

此外必須特別強調的是，盡管尤其是歐盟委員會采取了有意識扶持未充分代表的利益集團的戰略，但歐盟層面的參與依然存在著明顯的結構性失重，這是指，專業知識和資源強的行為體的超重地位通過程序改革僅得到了微不足道的修正，由此在歐盟，不同利益集團的平等代表至今未成為現實。

綜上所述，正如保爾·馬格內特(Paul Mag—nette)所指出的，歐盟委員會推行的是一種有限的或者說精英式的參與方案；參與的對象仍然被限制在“利益相關者”，這并未能提高普通公民的“開明的了解”(enlighted understanding)和普遍層面的參與。

米歇爾·Th·格雷文(Michael Th，Greven)通過比較兩次參與民主理論興起背景及其實質所得出的結論，也證實了這一點；在20世紀60、70年代，參與民主理論是作為對代議制民主或者說精英主義民主理論的弊端與不足的批評提出的，它主張的是公民直接而又充分地參與公共事務的決策；而20世紀90年代末歐盟層面興起的有關參與民主的討論，突出的則是組織起來的行為體或集體行為體，而非指單個公民。

其次，格雷文還指出了可以視為這一變化原因的第二個本質變化，即參與的主要目的和理性的變化，具體是指，從參與原先作為面向單個公民的內在價值，轉變成了用于提高復雜治理機制中的問題解決能力的一種手段，這事實上也是歐盟參與民主討論與實踐的第二個顯著特征。例如《歐盟治理白皮書》雖然把參與確定為實現良治的五項原則之一，但是它被以以下方式定義：“歐盟政策的質量、重要性和效果取決于貫穿整個政策鏈(從政策擬訂到實施)的廣泛參與的保障。參與提高了，多半能形成對最終結果以及制定政策的機構的更多信賴。”換句話而言，白皮書中參與的關注點在于效率和建立信任，正因為如此，斯蒂恩·斯密思曼斯(Stijn Smismans)批評說，歐盟委員會投身“參與工程”是出于機構自身利益，且為功能效率所驅動，是把參與作為滿足它的信息需求和確保歐盟政策措施實施的手段，并非或者說較少是真正出于程序民主的考慮。在貝婭特·科勒-科赫(Beate Kohler-Koch)看來，把注意力集中在重效率與效果的輸出合法性，這是一種“對政治合法性的技術官僚式理解”。

而且，《里斯本條約》對于參與民主的具體表述，也是與上述歐盟委員會受功能效率驅動的咨詢實踐相聯系的。做出這樣判斷的依據是，條約中有關參與民主的最具體的、走得最遠的表述，仍是要求歐盟委員會對“相關各方”實施廣泛的咨詢；不僅“相關各方”留出了許多解讀的余地。而且，咨詢是在歐盟委員會主導下進行的，而不是說“相關各方”擁有強制的咨詢權，更何況歐盟委員會咨詢是為了確保歐盟行動的“聚合和透明”，并非出于“相關各方”參與權的考慮。

事實上一些學者也對“參與”進行了功能性定義，例如于爾根·R·格洛特(Jiirgen R，Grote)和伯恩納德·吉比克匹(Bernhard Gbikpi)認為：“在參與權方面，賦權給公民或組織應依據他們所掌握的、對要解決的問題的本質重要的質量或資源。”由于在他們看來，參與的權利取決于行為體掌握的某些質量和資源，而不是依據作為公民的身份，由此功能視角里的相關者(holders)取代了規范視角里的公民。

對于上述歐盟機構內乃至學術界盛行的、對參與民主的工具主義和功能主義詮釋，格雷文作了嚴厲批評。他指出，強調參與所能帶來的效率上的收益以及用公民社會組織替代公民，這導致了參與思想的異化。

三、歐盟參與民主與代議制民主之間的關系：補充而非替代

至于歐盟內參與民主與代議制民主是怎樣一種相互關系，有必要先來審視一下《里斯本條約》中的規定：一方面，《里斯本條約》除了引入前述關于參與民主的表述，但也同時通過提升歐洲議會和成員國議會的地位，增強了代議制民主元素。由此可見，條約選取的是雙軌民主戰略，在此基礎上的歐盟可以被視作為一個混合民主政體(de—mocracy-mix)。另一方面，在代議制民主原則條款下，《里斯本條約》明確表示，歐盟的運作方式基于代議制民主。而在參與民主原則條款下，并沒有可以相比較的表述，這似乎意味著給予代議制民主原則以優先性，而參與民主只是一種補充的或第二級的民主形式。但是，兩種民主原則之間的確切的相互關系仍需作進一步分析。

通過前面有關參與民主討論在歐盟形成過程的分析，可以發現，經選舉產生的和非經選舉產生的政治行為體對通過公民社會組織的參與實現的參與民主有著不同的態度。非選舉產生的行為體，例如歐盟委員會與經濟與社會委員會，對公民社會組織的參與持非常積極的態度，并把它視為補充型的合法性資源；而經選舉產生的歐洲議會則對此持審慎態度。它表示，“歐盟政治體系中參與民主元素必須小心引入，必須始終遵循代議制民主的公認原則和結構要素，以及法治”，這是因為“公民社會組織雖然重要，但不可避免地是部門性的，不能被認為有其自身的民主合法性”，它同時強調，“對相關各方的咨詢……始終只能是擁有民主合法性的立法機構的程序與決策的補充，而非替代；在立法程序中，只能由部長理事會和議會作為共同立法機構……負責地決策”。

有學者認為，鑒于歐盟不可能發展成為威斯敏斯特模式的議會政體，而泛歐政黨和泛歐媒體的薄弱以及歐洲議會選舉參選率的持久下降又昭示了“多數民主路線”(majoritarian avenue)的局限性，歐盟應該跳出民族國家的規范框架，選擇“后議會式民主化戰略”。這種觀點遭到了自由民主理論學家的反對，例如，格雷文認為，盡管歐盟有其獨特性，但由于歐盟內也在作出有普遍約束力的決定，因此也必須遵循“所有公民的平等代表構成民主合法性的規范基準”這一原則。貝婭特·科勒一科赫和貝特霍爾德·里藤伯格(Berthold Rittberger)也證實，雖然在有關歐盟民主合法性建構的討論中，不同的學者從不同理論學說出發強調民主的不同緯度，但在這個民主的規范基準問題上并無異議。基于此，上述的基于公民社會組織參與的參與民主作為一種“后議會式民主化戰略”，也只應或者說只能起到補充而非取代代議制民主的作用。

事實上，可能正是基于歐盟參與民主的現實特征及其缺陷，那些鼓吹參與民主的歐盟機構以及歐洲公民社會組織，也并不苛求參與民主成為代議制民主的替代品，只是以不同的程度強調了參與民主對歐盟內代議制民主局限性的補充作用。

四、結語

20世紀90年代中期以來，歐盟民主化戰略出現了范式變革，從走議會化路線，轉而更多地強調參與民主。但是，由于推動有關參與民主討論的行為體，是本身民主合法性資源匱乏的歐盟委員會與經濟與社會委員會，因此這一討論和20世紀70年代興起的參與民主討論不同，不是把參與作為目的本身，而是更多地把它作為提高歐盟“循證式決策”(evidence based deeision-making)的效果或者說歐盟問題解決能力的工具，這導致了參與的對象主要不是公民個體，而是公民社會組織，或者說“相關各方”。

考察歐盟參與民主的實踐可以發現，歐盟機構尤其是歐盟委員會積極地把公民社會組織納入歐盟政治決策過程中，降低了進入門檻，從而成功地擴大了參與；它改善了透明度，并給予弱勢利益以支持；它制訂了咨詢的總體原則和最低水準，表明它關切問責機制。所有這一切有助于參與治理，但是這不等同于參與民主。畢竟歐盟委員會的努力未能有效促進公民的普遍參與，也未能實現不同利益之間的平等代表，換句話說，歐盟委員會未能消除普遍利益代表和特殊利益代表之間的不對稱；歐盟委員會雖然對開放、參與和包容性等原則作出了政治承諾，但是，這并無法律強制約束力，因此公民乃至公民社會組織并不能發揮“看門狗”的作用。

鑒于歐盟參與治理不能滿足公民平等代表的民主原則，因此，它只應且只能是歐盟代議制民主的補充，而非替代。這種互補性可以體現在：公民社會組織的參與可以解決歐盟機構面臨的例如缺乏專業知識、結構僵化、與社會經驗脫節等問題，而歐盟的代議制民主舞臺可以克服歐盟參與治理所固有的諸如議題碎片化、精英主義等局限性。無論如何，歐盟這個特殊構成體是代議制民主與參與民主相互結合的富有吸引力的試驗場。但是，必須指出的是，這種抽象意義里的互補可能性，并不意味著在實踐中這兩種民主形式之間的張力會逐漸消失，或許這種張力正是歐盟民主討論的活力之所在。

[責任編輯劉蔚然]