社會政策與反貧困：國際經驗與中國實踐

李迎生　乜　琪

關鍵詞社會政策；貧困；反貧困；國際經驗；中國實踐

摘要改革開放以來，我國的反貧困社會政策建設取得了值得肯定的進展，但對照當今國際反貧困社會政策出現的新趨勢、新特點，我國的反貧困社會政策尚存在著重點轉移滯后、政策主體單一、對象參與缺乏、開放程度不足、實施手段傳統等種種缺陷。借鑒國際反貧困社會政策建設的經驗，推動我國反貧困社會政策的改革與創新，應是當務之急。

中圖分類號C912文獻標識碼A文章編號0257-2826(2009)06-0016-06

貧困現象和人類社會相伴而生。直到今天，雖然全球經濟有了根本性的發展，但貧困現象仍然存在。它不僅是一個經濟問題，同時又是引起各種矛盾乃至沖突的內涵復雜的社會問題。本文以社會政策作為基本的理論視角，在考察、總結國際反貧困社會政策的發展演變的基本經驗、特別是發達國家反貧困社會政策的新近趨勢的基礎上，結合中國實際，針對我國反貧困社會政策建設存在的不足，提出其改革與創新的具體建議。

一、國際反貧困社會政策發展的新近趨勢

無論是發達國家還是發展中國家，貧困是人類社會普遍面臨的難題，盡管貧困的表現各有不同。由于政治、經濟、歷史、文化等方面的不同，發達國家與發展中國家反貧困政策各有特點。

在發達國家，例如美國和歐洲，目前存在的貧困現象以相對貧困為主，國家通常通過社會政策來保障貧困人口的生活。但具體又各有不同：美國強調自由主義和個人主義，認為“貧富是自己的事情，政府不應對此進行干預”。在此理念之下，美國除對少數弱勢群體如老人、兒童、殘疾人進行特殊補助外，對于其他貧困者，多采取擴大就業的反貧困政策，鼓勵貧困人群積極就業以改善貧困狀況。而歐洲則是建立廣覆蓋的、側重于社會保障的反貧困政策。尤其是1942年英國《貝弗里奇報告》的出臺，具有劃時代的意義：該報告主張建立一套綜合性的社會保障制度，以為每位社會成員提供基本的生活保障?！敦惛ダ锲鎴蟾妗分械钠毡樾栽瓌t不僅對英國，也為許多其他歐洲國家所接受。二戰后，這些歐洲國家紛紛建立了“福利國家”的制度和政策體系，以保證全體國民的福利。

發展中國家是貧困尤其是絕對貧困的主要發生地，當今世界90％的貧困人口集中在南亞、撒哈拉以南非洲、東南亞、蒙古、中美洲、巴西及中國的中西部地區。在這些地區，經濟落后，所以，經濟增長在反貧困中的作用遠甚于收入再分配。高速增長的經濟尤其是勞動密集型經濟增長，帶來大規模就業，是落后國家反貧困的基本經驗。尤其對于緩解農村貧困方面，主要是確保農業在市場開放中受益，并由政府給予部分生活補貼。

這里我們根據對世界發達國家反貧困社會政策的考察，歸納出這些國家反貧困社會政策出現的一些新變化、新特點。

1反貧困重點：從反絕對貧困到反相對貧困。

隨著經濟的發展，人類基本生活需求的內涵不斷擴大，貧困的相對性特征開始顯現，相對貧困的概念隨之產生。相對貧困標準要明確的是相對中等社會生活水平而言的貧困。它的產生主要源于兩方面：一方面是指由于社會經濟發展，貧困線不斷提高而產生的貧困；一方面是指同一時期，由于不同地區之間、各個社會階層之間及各階層內部不同成員之間的收入差別而處于生活底層的那一群組人的生活狀況。

在當今發達國家，隨著經濟的發展，絕對貧困已經在很大程度上得到了緩解。但由于貧困的相對性，消除相對貧困是非常困難的。所以。這些國家已適應貧困演變趨勢，將反貧困工作的重點逐漸從消除絕對貧困轉移到治理相對貧困上來。因為貧困的相對性永遠存在，治理相對貧困將是一個長期的過程。同時，解決相對貧困的過程也是一個縮小貧富差距、促進社會融合的過程。因此，反貧困政策從反絕對貧困到反相對貧困的轉變不僅體現了全球經濟的發展、貧困的緩解，更體現了社會的進步。

2反貧困主體：從政府為主到主體多元。

政府雖然在各國的反貧困行動中發揮著重要作用，但政府并非唯一的行動者，貧困人口、市場組織、民間組織等都是反貧困中不可或缺的行動主體。首先，作為貧困人口本身，其不但是反貧困中的工作對象，更是重要的反貧困主體，反貧困工作不能缺少貧困人口的積極參與。其次，在市場經濟發達國家如美國，在價值取向上，強調政府不干預貧困問題，而是通過對私營企業減稅、產業結構調整等手段增加就業，這一政策曾在克林頓執政前三年就創造了800萬個就業機會。這種增加就業、減緩貧困的方式多依賴于市場組織即企業。以企業行動為主的促進就業反貧困模式不僅有助于長期改善貧困，還可以減少政府的負擔。另外，很多國家的民間組織也將扶助貧困作為工作內容，通過慈善捐助等一系列形式為反貧困作貢獻，并取得了顯著的成就。各國反貧困經驗表明，以政府為主導的多元反貧困主體組合，基于政府社會政策通過不同方式各自發揮自己的作用，多管齊下，使貧困得到了顯著改善。

3政策目標；從克服貧困到反對排斥。

社會排斥理論由“社會剝奪”概念發展而來，形成于20世紀90年代。1995年在丹麥哥本哈根召開的“社會發展及進一步行動”世界峰會將“社會排斥”視為消除貧困的障礙，要求反對社會排斥。此后，社會排斥理論更多地被應用于貧困、弱勢群體等問題的研究。

1985年世界銀行將人均年消費370美元即日均1美元的標準確定為貧困線，從此以后，世界各國都在為消除貧困、解決溫飽而不懈努力著。到2006年10月17日，聯合國確定的第14個國際消除貧困日，其主題仍然是“共同努力擺脫貧困”。但是隨著社會經濟的發展，人們也逐漸認識到貧困不單純是物質生活方面的問題。英國學者湯森曾指出，貧困是一個被侵占、被剝奪的過程。在這一過程中，人們逐漸地、不知不覺地被排斥在社會生活主流之外。隨著這一理論的發展及反貧困工作的進展，2008年的第16個國際反貧困日的主題是“貧困人群的人權和尊嚴”，說明國際社會開始關注貧困人口的社會權利，注重對貧困群體權利和尊嚴的維護，促進他們與主流社會的融合。

4反貧困內容：從反物質貧困到反文化貧困。

隨著反貧困工作的進展，研究者們發現：貧困從表面上看是經濟性的、物質性的；而實際上是深層的社會文化在起著作用。這種社會的、文化的或心理的因素長期積淀后就形成落后的心態和一成不變的思維方式、價值取向，進而形成頑固的文化習俗和意識形態，即貧困文化。這種文化實際是對貧困的一種適應，一旦形成貧困文化，陷入其中的人將不自知，在外人看來他們就是“安于貧困”，缺乏“進取精神”。基于這一認識，當今發達國家反貧困的內容已不僅僅限于救助生活的反物質貧困，更注重貧困人口的心理層面和文化氛圍，將其從“自甘墮落”的貧困文化的泥沼中拯救出來，正所謂“扶貧先扶志”。只有先從心理上擺脫貧困的習慣，才能在行動上去努力改善貧困。

5反貧困方式：從生活救助到資產建設。

隨著經濟社會的發展，發達國家對于貧困人口的幫助除了直接給予食物和津貼，更試圖推動窮人的資產建設，以使其不僅從生活上擺脫貧困，更能夠獲得長遠的發展。邁克爾·史樂山(Sher—raden，Michael)教授就是資產社會政策的積極倡導者，他倡導“資產”為基礎的社會救助機制，通過政府、家庭及就業三項經濟來源來鼓勵貧困戶家庭累積金融性的資產，并提升其理財技能，其所形成的福利效果在短期內不但可以提升貧困家庭的基本消費水準，在長期的福利效果上還可以由累積的資產衍生出更多的所得收入繼續提升其消費水準或累計更多的資產。

資產建設強調個人進行長期的資產積累，以推動個人和家庭的發展。作為一種反貧困方式，其主要適用于以相對貧困為主的發達國家。例如，美國于1998年明確了資產社會政策的法律地位，并開展了被稱為“美國夢”的個人發展賬戶示范工程；英國也為低收入家庭兒童建立了終身賬戶；此外，在加拿大、澳大利亞、烏干達、秘魯和中國臺北也都陸續建立起了資產社會政策的試點或示范工程。資產建設不僅能改善貧困人口的長期生活狀況，更能促進人的獨立與自足，從而為社會的長期發展奠定基礎。

6反貧困方法：從傳統方法到專業方法。

西方社會工作的理論和方法較為發達，在當今反貧困工作中他們也很好地運用了這點，以克服傳統的行政式反貧困方法的不足。在美國鼓勵貧困人口就業的過程中，社會工作者及相關組織就做出了很大貢獻。社會工作者通過專業的方法和組織對貧困者進行就業輔導和職業訓練，并為他們提供大量的就業信息。另一方面，通過這些培訓和與社會工作者的交流，也有助于貧困者擺脫自己的貧困文化，促進其脫離貧困。因此，注重社會工作方法在反貧困中的運用也是發達國家重要的反貧困經驗。

二、改革開放以來我國反貧困社會政策的變遷

改革開放的最初幾年，由于經濟迅猛發展，我國反貧困工作取得了重大進展。與國際經驗一致，經濟增長使此間的貧困人口大規模減少：農村貧困人口由1978年的2.5億減少到1985年的1.25億。1986年，我國政府第一次正式公布農村貧困線(絕對貧困)為人均年收入206元，從此以后，全國范圍內開始了有計劃、有組織、大規模的扶貧開發。同年，國務院成立了扶貧開發領導小組。截至1993年，貧困人口由1.25億減少至8000萬。對于這8000萬貧困人口，以往的反貧困政策很難奏效。為此，1994年國務院制定《國家八七扶貧攻堅計劃》，將反貧困重點放到中西部地區，實行扶貧到戶的策略，成效顯著。到2007年，按年人均收入693元的貧困線統計，我國農村尚未解決溫飽的絕對貧困人口剩下1487萬。

應當肯定，改革開放以來我國的反貧困工作取得了舉世矚目的成就，但也存在著一系列明顯的不足與問題：

1以解決溫飽為主，對相對貧困問題的重視不足。

我國自1986年大規模開展反貧困工作以來，一直將消除絕對貧困作為主要工作內容。貧困線從1986年的206元到2008年的785元始終是反貧困工作的重要標準。我們在各類扶貧報告中得到的也多是絕對貧困人口的數量。盡管我國對相對貧困也進行了規定，并制定了低收入貧困線(相對貧困線)標準，但相對貧困問題始終未引起足夠的重視。在2007年。我國的絕對貧困人口數量已經急劇下降，相對貧困人口數量遠超過絕對貧困人口數量，但國家反貧困主管部門仍表示，未來三年的第一扶貧重點仍是解決農村貧困人口的溫飽?？梢姀姆簇毨Чぷ鏖_展之初到現在，解決溫飽一直是反貧困工作的當務之急，而相對貧困則重視不夠。

2反貧困主體仍然比較單一，社會力量參與有限。

一直以來，我國的反貧困工作由政府主導。上至國務院下至地方各級政府都設有專門的行政機構——扶貧開發辦公室，對反貧困工作進行統一領導。反貧困的政策、方針由政府統一制定。很少有別的機構或組織被允許參與到反貧困工作中來。在中國，反貧困工作主要是政府的行政行為。例如，《農村殘疾人扶貧開發計劃(2001—2010年)》就明確指出：“堅持以政府為主導。各級政府加強對殘疾人扶貧工作的領導?！彪S著我國貧困形勢從絕對貧困到相對貧困的轉變，也隨著我國經濟的發展、政府職能的轉變，以政府為單一扶貧主體的反貧困模式已經難以適應新時期的反貧困需要，反貧困模式需要改變。這樣一方面能夠減輕政府負擔，提高效率；另一方面還可以動員各方面的力量，共同努力，使反貧困工作取得更大成效。

3反貧困政策存在封閉性，動態性、開放性不足。

我國反貧困政策的封閉性主要表現在，針對部分居住在自然環境惡劣、自然資源貧乏、生產生活條件極差甚至不適合人類居住的偏遠山區的貧困人口，主要對他們進行就地扶貧，不僅難度很大，也難以取得好的效果。國際經驗表明，可嘗試在對貧困人口進行技能教育和培訓的基礎上，提高其文化素質和勞動技術能力，從而實現其向資源豐富、適合人類發展的地區遷移，實現貧困人口城鄉流動機制，使反貧困工作“活”起來。這樣一來，一方面解決了當地的就業發展負擔；另一方面，貧困人口進入發達地區或城市，不僅能賺到收入，分享經濟發展成果，還可以改變其貧困文化，從而有利于貧困的消除。這些都是我們當前的反貧困政策所缺乏的。

4以扶助為主，對反貧困對象的自助關注不足。

反貧困工作在我國是以政府為主體，而貧困人口是客體，處于被動地位。近年來各級政府每年對西部地區的財政扶貧資金多達上千億元人民幣，僅2000年政府安排的專項扶貧資金就達1680億元人民幣。但由于多數扶貧資金都用于救濟式扶貧，導致貧困地區經濟對國家(或省級政府)的依賴太強，缺乏自我造血功能，經濟基礎十分薄弱。這就形成了貧困地區經濟的畸形發展，甚至在2003年出現了一定比例的返貧人口。這表明，輸血型扶貧方式需要調整。

5以行政式扶貧為主，缺乏專業化的反貧困工作方法。

我國的反貧困工作從1986年大規模開展至今已有20多年，但反貧困工作方法仍以傳統的、普遍的、行政動員式的工作模式為主。由于缺乏對貧困人口的專業的、系統的幫助和指導，使我國的貧困狀況難以有根本上的改變。國際經驗表明，反貧困項目應最終能使貧困人口提高自己的能力和素質，從而使其在失去外力援助的情況下也能獨立發展。在培養貧困人口素質這一過程中，針對性的、專業化的工作方法和組織必不可少。而這也正是我國目前的反貧困工作所缺少的。

三、我國反貧困社會政策的改革與創新

借鑒發達國家反貧困社會政策建設的經驗，我國的反貧困社會政策還有很多地方需要改進，總結起來主要有以下幾個方面：

1將緩解相對貧困提到重要位置。

中國國際扶貧中心的數據顯示，從1978年到

2007年，我國尚未解決溫飽的絕對貧困人口占農村總人口的比重由30.7％下降到1.6％；而從2000年到2007年，溫飽問題已解決但發展水平依然較低的低收入貧困人口即相對貧困人口的同一比重相應地由6.7％降至3％?？梢?，我國反貧困工作開展以來，絕對貧困已得到了很大程度的緩解，從數量到比重都有巨幅下降。相比而言，相對貧困的下降幅度要小很多，而且到目前為止，相對貧困人口的數量比絕對貧困人口的數量多出將近一倍。在這種情況下，我們的反貧困工作顯然應該改變以往只注重解決溫飽，忽視相對貧困的做法。隨著我國經濟的發展，絕對貧困人口的規模已經很小，應該順應貧困演變趨勢，逐步將反貧困工作重點轉向相對貧困。緩解相對貧困，減小收入差距，不僅是反貧困工作的重要任務，更是解決我國當前社會矛盾，構建和諧社會的題中應有之義。

2引進NGO等共同參與開發性反貧困工作。

反貧困不僅是政府的任務，更是全社會共同面對的難題。因此，在反貧困工作中，應注重反貧困主體的多元性，除政府以外，還應積極引進NGO等社會力量共同參與。2001年，在《中國的農村扶貧開發》白皮書中就已經提出，在21世紀初應積極創造條件，引導非政府組織參與和執行政府扶貧開發項目。但直到2006年2月，我國政府才挑選了6家NGO作為大規模投放國家扶貧財政資金的合作伙伴。雖然數量有限，但可以說，這一行動實現了我國反貧困由“政府包辦”到“政府與非政府組織合作”的第一步。非政府組織規模巨大，而且掌握大量資源，其力量不可小覷。我國政府應該放開對反貧困工作的大包大攬，積極引進非政府組織共同參與，降低NGO進入反貧困領域的門檻。這一方面有利于政府減輕自己的負擔，另一方面也有助于推動現代社會的自我管理。此外，我們還應積極開展與一些國際組織、外國政府在反貧困開發領域的合作。

3實施動態的、開放的反貧困策略。

我國目前的貧困以相對貧困為主，很難再通過就地扶貧政策使之得以改善。所以，針對貧困人口尤其是相對貧困人口，應采取開放式的反貧困策略，將他們從農村中轉移出來，進入城市或發達地區。應從制度上消除城鄉之間的壁壘，實現農村人口尤其是貧困人口可以在城市獲得同等的就業機會。黨的十七大報告中指出，要加強農村富余勞動力轉移就業培訓，建立統一規范的人力資源市場，形成城鄉勞動者平等就業的制度。并提出要加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。這些重大的戰略、策略的實施，將有效地緩解相對貧困的問題。

4重視發展貧困人口的個人資產。

美國的反貧困經驗告訴我們，要靠貧困者自己解決貧困，外力只起協助作用。因此，反貧困更應以貧困人口自助為核心。以此為基礎，我國的反貧困工作應改變過去的被動給予的扶助的方式，強調貧困人口改變貧窮要靠自己，政府可以為他們提供技能素質的培訓，提供就業途徑，提供啟動資金，但真正擺脫貧窮不能單靠向政府伸手，要挖掘自身的資源，如儲蓄，從小規模項目開始，逐漸積累起自己的資產。一旦獲得了資產的積累，再加之扶助者的相關指導，貧困人口便能很快獲得發展，以從根本上擺脫貧困。

5注重借助社會工作的專業方法。

貧困人口不僅是反貧困的對象，也是反貧困的主體，反貧困工作不能缺少他們的參與。因此，傳統的、行政化的反貧困工作方式已經不適應反貧困工作的發展。應借鑒專業化的反貧困工作方法，尤其應該借助社會工作的方法和理論，培養專業的反貧困社會工作者，運用專業的助人技巧對貧困人口進行扶助，使貧困人口增強自助能力。增強自主脫貧的意識。只有貧困人口首先在精神上脫貧了，克服了傳統的“等、靠、要”思想，有了自力更生、奮發圖強的反貧困精神，貧困人口的貧困狀況才容易改變。

6將開發性扶貧與社會救助相結合。

開發式扶貧主要針對的是有自助能力的貧困人口。而在截至2006年的農村兩千多萬尚未解決溫飽問題的貧困人口中，其中有93％有勞動能力，即是可以通過開發式扶貧脫貧致富的，但也有7％是喪失勞動能力的，他們根本沒有自助能力，顯然開發式扶貧并不適用他們。對這部分群體進行社會救助，政府直接發放救助金到貧民手中，才是解決其溫飽問題的更加有效的途徑。因此，對于全部或部分失去勞動能力的老人JL童和殘疾人等，應當主要依靠以社會救助制度為核心的社會安全網來進行減貧。

[責任編輯李文苓]