新公共管理視角下我國(guó)服務(wù)型政府模式的構(gòu)建

徐 平

摘要：隨著環(huán)境不斷變化，政府管理的模式也要相應(yīng)地做出調(diào)整，如何構(gòu)建高效的服務(wù)型政府受到了廣泛關(guān)注。本文從新公共管理理念的角度出發(fā)，在對(duì)新公共管理基本理念的簡(jiǎn)要闡釋下，指出過(guò)去政府發(fā)展模式所存在的問(wèn)題并進(jìn)行了分析，再有針對(duì)性地以新公共管理的理念為指導(dǎo)，結(jié)合傳統(tǒng)政府模式出現(xiàn)的不足之處，對(duì)我國(guó)服務(wù)型政府的模式構(gòu)建提出了幾點(diǎn)建議，以力求適宜代服務(wù)型政府的發(fā)展模式。

關(guān)鍵詞：新公共管理服務(wù)型政府模式

在人類(lèi)文明的發(fā)展歷程中，有效的治理模式從來(lái)就沒(méi)有停止過(guò)。20世紀(jì)80年代興起的一場(chǎng)全球范圍的公共管理改革中，新公共管理的提出成為了適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的理論基石，而政府重塑也在這塊理論基石上尋求適宜時(shí)代發(fā)展的新模式。

一、新公共管理的管理理念

(一)市場(chǎng)導(dǎo)向

充分利用市場(chǎng)機(jī)制是新公共管理的本質(zhì)特點(diǎn)之一。新公共管理運(yùn)用了市場(chǎng)與權(quán)威相同的一面，即市場(chǎng)與政府一樣都是有效的控制方法。市場(chǎng)可以幫助政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定，一旦政府作出決策，市場(chǎng)可以幫助政府完成提供公共物品的功能；政府也可以幫助市場(chǎng)克服自身的缺陷(邏輯的推理和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)都證明了一點(diǎn))。缺陷的政府和缺陷的市場(chǎng)間，我們別無(wú)選擇，只有將兩者有效的配置，才能取得最佳效果。新公共管理試圖通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制對(duì)公共部門(mén)進(jìn)行全方位的改革和再造以提升公共管理的質(zhì)量水平。新公共管理的許多措施無(wú)不建立在市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，民主化、合同外包、內(nèi)部市場(chǎng)以及競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)等市場(chǎng)化改革。

(二)顧客導(dǎo)向

新公共管理認(rèn)為政府應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，政府不應(yīng)是凌駕于社會(huì)之上的封閉式的一個(gè)官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)有責(zé)任的“企業(yè)家”，公民則是其“顧客”。以“企業(yè)家精神”塑造政府，要求政府以顧客為中心，在角色上由“官僚者”轉(zhuǎn)為“服務(wù)者”，而在管理方式上也要與時(shí)俱進(jìn)地從統(tǒng)治走向服務(wù)。

(三)戰(zhàn)略導(dǎo)向

作為一種新的管理途徑或思維方式新公共管理所提倡的科學(xué)的戰(zhàn)略管理方法是由傳統(tǒng)的公共行政范式向公共管理范式轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要組成部分。公共部門(mén)的戰(zhàn)略管理，還涉及到其組織的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等各項(xiàng)職能，是一項(xiàng)重要的管理技術(shù)或工具。公共部門(mén)的戰(zhàn)略管理主要發(fā)生于較高級(jí)別的政府管理層，或者說(shuō)是主要由政府高層所進(jìn)行和完成的一個(gè)關(guān)于政府管理的一個(gè)特定的管理過(guò)程。在當(dāng)代，面對(duì)日益復(fù)雜、動(dòng)蕩和多元的公共管理環(huán)境，為了取得最好的管理結(jié)果，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，戰(zhàn)略管理受到整個(gè)公共管理部門(mén)的重視并進(jìn)入了公共管理領(lǐng)域。

(四)績(jī)效導(dǎo)向

隨著社會(huì)的發(fā)展和人們對(duì)共部門(mén)期望的提高，提高績(jī)效已經(jīng)成為公共部門(mén)的一個(gè)重要任務(wù)。在新公共管理的理念下，一方面主張?jiān)诠膊块T(mén)中引入市場(chǎng)機(jī)制，以發(fā)揮其效率優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)政府也應(yīng)重視成本收益的分析；另一方面則引入私營(yíng)部門(mén)管理方法和技術(shù)以提高公共行政效率。但新公共管理不同的是它以“績(jī)效”取代“效率”，它所提倡的績(jī)效是一個(gè)包括效率、效益、責(zé)任和結(jié)果在內(nèi)的一個(gè)多維概念。這意味著在追且高效率的同時(shí)更加注重了責(zé)任和結(jié)果。

二、傳統(tǒng)政府模式出現(xiàn)的問(wèn)題分析

(一)管制型政府模式

政府管制本是政府履行其職能，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理的一種基本方式。傳統(tǒng)的政府管制中，政府通過(guò)其法定的權(quán)力，制定一定的法律、法規(guī)和政策等權(quán)威性的規(guī)則，并將其付諸于實(shí)踐來(lái)約束、限制和規(guī)范社會(huì)主體行為。其管制形態(tài)多樣，包括了經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)以及自我管制。管制型政府過(guò)多的管制使得市場(chǎng)不能進(jìn)行有效的自我調(diào)節(jié)，阻礙了市場(chǎng)正常的發(fā)展。

(二)政府本位模式

在政府管理的實(shí)踐當(dāng)中，政府總是不自覺(jué)地陷入政府本為的思維慣性當(dāng)中。在科層官僚體制當(dāng)中，雖然大部分文官所從事的是服務(wù)提供的工作，但是政府體制卻不是按照向公眾提供服務(wù)而設(shè)計(jì)的。高級(jí)文官的專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)是政策分析和政策咨詢(xún)，他們所關(guān)注的就是重大政策問(wèn)題，他們既沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)的管理訓(xùn)練，缺乏提供服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和管理技能，也從來(lái)不屑一顧于政策實(shí)施，卻掌握著部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。長(zhǎng)期以來(lái)，政府及其工作人員片面地認(rèn)為政府就是行使權(quán)力、管理社會(huì)、約束公眾行為的，把行政權(quán)力當(dāng)作政府唯一的存在方式，忘記了政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。

(三)功能管理型政府模式

功能管理主要注重的是內(nèi)部管理，它偏向于整合系統(tǒng)內(nèi)部的功能組合，強(qiáng)調(diào)職能本身的內(nèi)容和部門(mén)間的分權(quán)，但這種模式對(duì)于整個(gè)組織的目標(biāo)并不是很重視，過(guò)分關(guān)心短期的具體目標(biāo)或者是總目標(biāo)中部分目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府管理模式的短期功能化使得政府機(jī)構(gòu)及其工作人員注重其自身利益，因此沒(méi)有一套科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，僅僅只能適應(yīng)當(dāng)時(shí)所處的較為穩(wěn)定的環(huán)境。

(四)程序化政府模式

程序化體現(xiàn)為機(jī)械的官僚層級(jí)體制以及政府方式使得政府行政過(guò)程中效率偏低。政府作為統(tǒng)治社會(huì)的一個(gè)公共機(jī)構(gòu)具有至高的權(quán)威，通過(guò)高度的中央集權(quán)來(lái)對(duì)社會(huì)以及資源進(jìn)行監(jiān)督、管理、指導(dǎo)和分配?？茖邮襟w制的運(yùn)行方向總是自上而下、單向性的，在這個(gè)過(guò)程中政府運(yùn)用權(quán)威，通過(guò)發(fā)號(hào)施令、制定政策和實(shí)施政策對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)實(shí)行管理。這種管理模式越來(lái)越導(dǎo)致了公共部門(mén)機(jī)制僵化，缺少激勵(lì)和效率，運(yùn)作緩慢而充滿(mǎn)阻力。

三、新公共管理理念下現(xiàn)代化服務(wù)型政府模式的構(gòu)建策略

(一)建立適度放任的市場(chǎng)化政府

在傳統(tǒng)管制政府中，如今需要政府從管制中適度下放自己的權(quán)力；在新公共管理市場(chǎng)導(dǎo)向理念下，政府在放權(quán)的同時(shí)也需要與市場(chǎng)積極并有效互動(dòng)。在管制型政府中，管制本身就是一切。而任何政府權(quán)威存在都需要一定的管制。因此，在新公共管理理念下，服務(wù)型政府并非完全摒棄管制，而是要適當(dāng)管制，它是把管制納入了總體的服務(wù)當(dāng)中，政府管制在只是市場(chǎng)失靈時(shí)的一個(gè)積極調(diào)控者。同時(shí)，新公共管理提出政府中引入市場(chǎng)機(jī)制，一方面政府通過(guò)經(jīng)濟(jì)規(guī)制確保市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)、資源有效的配置和人民的利益從而有效地調(diào)節(jié)政府與市場(chǎng)的合理比重，讓二者在各自的效能上達(dá)到最大化；另一方面，依據(jù)市場(chǎng)原則對(duì)政府進(jìn)行管理，對(duì)政府的運(yùn)作程進(jìn)行改革，在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供方面引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)因素，打破政府壟斷經(jīng)營(yíng)的局面，讓私人部門(mén)參與競(jìng)爭(zhēng)，不僅有效降低政府成本，也提高了政府的工作效率。

(二)建立以民主性為目標(biāo)模式的政府

無(wú)論是從新公共管理從推從的顧客導(dǎo)向的現(xiàn)實(shí)需要還是從傳統(tǒng)政府本位的錯(cuò)誤理念的角度出發(fā)，政府都需要樹(shù)立一種民主性的目標(biāo)模式。一方面，扭正過(guò)去“官本位”的思維模式，從理念層面上真正理解民主政府源于人們的授權(quán)，政府合法性在于人民的認(rèn)同。另一方面，從服務(wù)對(duì)象上看，民主政府的政治行為以公民的需要為導(dǎo)向，人民是政府提供公共產(chǎn)品的消費(fèi)者，而提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)則是政府的主要職責(zé)。另外，在管理上，保證人民最大程度的參與，保證人民自身的利益得到最充分的表達(dá)，保證在綜合各種利益訴求并達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上形成科學(xué)的決策。

(三)建立彈性化的戰(zhàn)略型政府

該模式是從新公共管理戰(zhàn)略管理理念和功能化政府二者的結(jié)合的角度來(lái)闡釋一種二者相推進(jìn)的新模式。戰(zhàn)略管理中實(shí)際上也需要不同階段的功能管理，不過(guò)戰(zhàn)略管理較功能管理有著更大的前瞻性。它關(guān)注組織長(zhǎng)期性整體目標(biāo)和遠(yuǎn)景規(guī)劃的制定與實(shí)施，并集中組織所有資源來(lái)達(dá)成組織戰(zhàn)略目標(biāo)的決策與執(zhí)行活動(dòng)。而在戰(zhàn)略管理的同時(shí)，政府的彈性化是保證政府戰(zhàn)略管理實(shí)施中決策靈活變動(dòng)而不影響大局的前提。它要求政府有應(yīng)變能力，能夠根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，能夠回應(yīng)新的挑戰(zhàn)。在不穩(wěn)定性因素不斷增加的今天，彈性化的戰(zhàn)略管理模式增進(jìn)了政府與外部環(huán)境的信息反饋機(jī)制，根據(jù)外部化境的變化來(lái)組織發(fā)展方向并做戰(zhàn)略調(diào)整，從而最大程度消除負(fù)面影響，抓住組織發(fā)展機(jī)遇，并可以滿(mǎn)足不斷增長(zhǎng)變化的公民需要和社會(huì)要求。

三、建立以秩序與效率共贏為基礎(chǔ)價(jià)值的政府

結(jié)合傳統(tǒng)政府程序化的弊病和新公共管理所推從的績(jī)效導(dǎo)向，服務(wù)型政府應(yīng)將本身的秩序與實(shí)現(xiàn)績(jī)效最大化結(jié)合起來(lái)。在公共行政領(lǐng)域，政府的作用就在于既要尊重和引導(dǎo)自發(fā)性的社會(huì)秩序，又要遵循客觀規(guī)律，發(fā)揚(yáng)民主、科學(xué)決策，建構(gòu)合理的人為秩序，而當(dāng)今個(gè)體價(jià)值多元化使得社會(huì)充滿(mǎn)矛盾以及競(jìng)爭(zhēng)，這些難免破壞秩序以及損害公共利益，此時(shí)擁有公共權(quán)力的政府應(yīng)責(zé)無(wú)旁貸的擔(dān)當(dāng)起維護(hù)秩序的大任，以權(quán)威優(yōu)勢(shì)來(lái)構(gòu)建、引導(dǎo)和維護(hù)社會(huì)秩序。另外，同時(shí)效率也是公共行政的永恒追求。因?yàn)榇嬖谥Y源的稀缺與人的需求無(wú)限之間的矛盾，政府的任務(wù)就在于發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，整合社會(huì)的力量，運(yùn)用挖掘可支配的資源，滿(mǎn)足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的多重需要。一方面，服務(wù)型政府通過(guò)及時(shí)提供質(zhì)量更高的公共物品或服務(wù)來(lái)創(chuàng)造組織效率；另一方面，新公共管理的結(jié)果取向最能體現(xiàn)行政的效率內(nèi)涵。這要求政府在管理中強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，發(fā)展正式的績(jī)效評(píng)估方法，采用績(jī)效工作制以及短期聘用合同，使雇員自我調(diào)節(jié)權(quán)力減少，并吸收部分雇員參與管理，采用更透明的管理形式。

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責(zé)任編輯：李華