國外關于群體性事件的理論研究與處置實踐述評

韋欣儀

進入新世紀以來，世界范圍內群體性事件發生頻率越來越高，范圍越來越廣，影響越來越大。例如美國芝加哥共和門窗廠工人結束占廠靜坐、2008年6月10日韓國首爾爆發自1987年以來最大規模的“牛肉風波”、泰國“紅衫軍”事件、巴西圣羅堡Pinheiros監獄千名囚犯暴亂、2009年2月27日孟加拉國步槍隊叛亂事件等群體性突發事件的發生等，無一不顯示出其危害性，嚴重威脅著城市的安全和社會的穩定。群體性事件頻發已經成為社會管理生活中不可避免的重大挑戰，也成為各國政府都在認真對待的棘手問題。

鑒于群體性事件產生的災難性后果，如何認識群體性事件并進行預防和控制已成為理論和實踐面臨的一個重要的問題。本文擬對國外群體性事件的理論研究與處置實踐進行述評。

一、國外對群體性事件的理論研究

(一)關于群體性事件的定義界定

國外學術界通常把群體性突發事件稱為“集群行為”、“集合行為”或者直接以集會、游行、示威、罷工活動等來冠名。群眾行為是最常見的、也是最傳統的集群行為的形式之一。在社會心理學中“，群眾”一詞有其特殊的含義。它是指由于某種共同的注意中心或共同利益而臨時聚集在一起的能夠進行面對面互動的人群。它與我們一般所說的“人民群眾”的“群眾”是根本不同的。它強調的是一群人的集合。西方社會學家通常把群眾分為“偶合群眾”(即“臨時群眾”和“常規群眾”(即遵照已經建立的社會準則或常規進行活動的人群)。

最早從社會學角度定義“集合行為”這一概念，可以追溯到20世紀20年代美國社會學家帕克的著作《社會學導論》(1921年出版)一書中，認為它是“在集體共同推動和影響下發生的個人行為，是一種情緒沖動”。斯坦萊·米爾格拉姆認為，集群行為“是自發產生的，相對來說是沒有組織的，甚至是不可預測的，它依賴于參與者的相互刺激”。戴維·波普諾也指出，集群行為“是指那些在相對自發的、無組織的和不穩定的情況下，因為某種普遍的影響和鼓舞而發生的行為”。

盡管國外學者們對有關群體性事件的定義的文字表述不盡相同，但其內涵卻有幾點共同之處：(1)群體性事件是一種自發的無組織行為。它通常是自發的、非理性的、非常規的、不可預測的，它變化無常，極少處于均衡狀態；(2)群體性事件是一種人數眾多的群體性行為。它是同一時間內采取相同行動的許多人共同做出的或是眾人共同推動和影響下發生的個人行為，是通過個人情感相互刺激產生的。(3)群體性事件是一種行為者相互依賴和影響的行為。在群體性事件中，個人都不是獨立地行動，而是與他人相互依賴、相互影響而產生的持續時間較短的從眾行為。因此，筆者認為，群體性事件是一種人數眾多的自發的無組織行為。

(二)群體性事件產生原因的理論

從一般意義上看，國外群體性事件產生成因復雜，尤其與社會轉型期的利益多元化和社會結構劇變有關。對此，國外學者給予了不同的理解。塞繆爾·亨廷頓·格爾(Grii)、齊默爾曼(zimmermann)等人提出“偶發論”，認為群體性突發事件是一種偏離正常秩序軌道的非常狀態，它源于經濟、政治、社會發展的不平衡。蒂利(Tiuv)等人提出了“固有論”，認為群體性突發事件是社會所固有的普遍狀態，有的表現為顯性，有的表現為隱性。有些事件之所以沒有形成群體性突發事件只是由于某些因素作用暫時還沒有被激化出來而已。國外之所以出現大規模針對政府的群體性突發事件，其主要原因是社會分化，特別是政治權力分化，在很大程度上分散了社會沖突的壓力，降低了社會沖突的烈度和強度。社會學家達倫多夫(Ralf Dahren-doff)的社會沖突論為以上觀點提供了理論支持。他發現，傳統社會由于權力過分集中，社會沖突的積累會指向同一目標。當壓力過大，沖突會沿著一條裂縫進發，結果往往是社會整體的崩潰。而在現代社會，由于權力和利益的分化，社會沖突會沿著不同的方向。這就好比汽車的安全玻璃，在受到撞擊時，雖然會出現無數的裂縫，但會基本保持完整，以免傷及無辜。除此之外，社會沖突理論方面的研究成果主要有20世紀初喬治·齊美爾的《沖突論》，50年代的《社會沖突的功能》，60年代后期馬爾庫塞的《單向度的人》、哈貝馬斯的《合法性危機》等。西方學者在研究群體性突發事件產生的原因時提出了很多理論來解釋這種行為產生的機制，特別是在集群心理和集群行為的研究方面，理論較為成熟。主要有以下理論：

1.模仿理論。法國社會心理學家塔爾德(G.Tarde)在其1901年出版的《模仿律》一書中，試圖用“模仿”來解釋集合行為的一致性。社會學家勒朋(G.Le.Bon)和心理學家弗洛伊德都對模仿與集合行為的關系進行過深入分析。該理論認為，當人們面臨突發事件時，多數人將處于無理智狀態，失去自我控制能力，行為出現“還原現象”，即人們本能地彼此模仿，力求與在場的多數人行為一致，由此導致集群行為的產生。

2.斯梅爾塞的基本條件說。在1963年出版的《集合，行為理論》一書中，斯梅爾塞(N.J.Smel ser)試圖對集合行為進行綜合解釋。他認為，集合行為實質上是人們在受到威脅、緊張等壓力的情況下，為改變自身的處境而進行的嘗試。如騷亂是對緊張和不滿狀況的反應等。集合行為的發生有六個“必要且充分”的基本條件：(1)環境條件；(2)結構性壓力；(3)普遍情緒的產生或共同信念的形成；(4)誘發因素；(5)行為動員；(6)社會控制能力。

3.感染理論。該理論認為集群行為是人們情緒感染的結果。勒朋在其1895年出版的《烏合之眾》一書中，認為集群行為的特征表現為有意識的人格已經消失，無意識的人格占據主導地位，情緒和觀念的感染、暗示的影響使集群心理朝著某一方向發展，并具有將暗示的觀念立即轉變為行動的傾向。在集群中，個人的文明程度降低，理性思考和自我控制減弱甚至消失。在感染的作用下，個體會被一時的沖動所主宰，卷入非理性的狂亂之中。

4.緊急規范理論。這一理論認為，在集合行為中雖然沒有群體規范，但面臨突發事件時，人們之間通過互動會產生一種“緊急規范”。緊急規范一旦產生，同樣會對在場者形成規范壓力，迫使他們去仿效和遵從，從而產生集合行為。此理論往往將集合行為中最先出現又迅速得到其他人效法的某種行為方式看做是“緊急規范”。

5.信息傳播理論。在社會生活中，集群行為還表現為一種更加分散的方式，即有信息傳播影響的集群行為。集群行為是非組織行為，其信息不是來自組織渠道，而是來自組織渠道——流言和謠言。流言和謠言是在社會大眾中相互傳播的關于人或事不確切的信息。它們可以在任何時候發生，但一般而言，在社會突發事變或而臨某種危機狀態時流言和謠言的易發多發時期。正是流言和謠言的傳播，引導了一致認識和共同情緒的產生，從而導致集群行為。

6.控制轉讓理論。該理論認為，在正常情況下，每個人都控制著自己的行動，而在集群行為中，人們已經把對自身行動的控制權轉讓給生活得不到保障；(2)部分企業經營不善，長時間拖欠職工和離退休人員工資，造成部分職工生活困難；(3)政府出臺一些整治管理措施對部分人的利益造成損害；(4)非法集資和金融風波嚴重危害部分群眾利益；(5)歷史遺留的自然資源權屆糾紛長期得不到解決；(6)征地拆遷及補償安置政策的配套和落實出現問題；(7)農民負擔過重；(8)基層選舉過程中的違規操作和舞弊行為；f9)民族、宗教、宗族問的信仰和利益矛盾激化；(1 0)其他諸如社會治安、民間糾紛、行政執法等問題引起的矛盾處理不好，都易成為群體性突發事件的導火索。

(三)群體性事件應急控制戰略理論研究

國外學者對于群體性事件的控制戰略研究形成了不同的法系，理論研究中有所不同。英美法系的理論認為，游行、集會、示威等行為是個人自由與言論自由的結合，法無禁止，皆可為之，因此，對此類事件的處理，不采用預防制，而采用追罰制，歐洲大陸法系的法律理論一般將集會自由視為一種特殊的自由，所以常將人民集會分為：室內集會與室外集會；非政治性集會與政治性集會；非勞工集會與勞工集會等。對于室內集會，非政治性集會與非勞工集會，多采用追罰制；對于室外集會、政治性集會與勞工集會多采用預防制。

(四)群體性事件恢復重建的理論研究

群體性突發事件應急處置工作結束后，各國政府立即組織對群體性突發事件造成的損失進行評估，組織受到影響地區盡快恢復生產、生活、工作和社會秩序，制定恢復重建計劃。國外對群體性突發事件恢復重建研究主要集中在發達國家，梳理概括其研究成果，比較有代表性的基本觀點有：

1.計劃與項目運行觀。在這一觀點看來，群體性突發事件恢復重建主要體現為恢復計劃(或預案)及其項目的運行過程，它以美國《全國突發事件管理系統》對恢復的解釋最為典型。美國對恢復的解釋是：“制定、協調和實施服務設施和現場復原預案，重建政府運轉和服務功能，實施對個人、私人部門、非政府和公共的援助項目以提供住房和促進復原，對受影響的人們提供長期的關愛和治療以及實施社會、政治、環境和經濟恢復的其他措施，評估突發事件以及吸取教訓，完成事件報告，主動采取措施減輕未來突發事件的后果。”這一界定重視恢復重建預案或計劃的實際運行，強調各種援助項目的具體實施，關注恢復重建的長遠效果。

2.手段集合觀。這一觀點強調恢復重建的各種手段集成，以澳大利亞緊急事態管理署“PPRR”角度的界定為代表。澳大利亞緊急事態管理署認為，緊急事態管理由預防／減除、準備、應對和恢復四個階段構成(合稱為“PPRR”)，恢復是其最后階段。澳大利亞對它的定義是：恢復是為受影響的社區提供恢復手段。主要措施和內容包括：修復基礎設施、社區康復、咨詢方案、臨時住處、財政支持與幫助、衛生與安全情報、長期醫療保健、物質恢復，重建、公共情報、實施經濟影響研究。這一界定實際上是把恢復重建當作一系列措施和手段。

3.階段遞進觀。這一觀點認為，突發公共事件恢復重建可以劃分為前后相繼、依次遞進的幾個階段，其中以凱提斯和皮亞卡的恢復管理四階段論最具代表性。這四個階段的內容為：第一個階段是緊急事態(emergency)，其延續時間從數天到數周，包括了緊急事態行動預案實施的應對的時期。第二個階段是復原(restoration)，這一時期受損的公用設施得以修復，撤離的人們返回了家園，居住房屋、商業和工業建筑得到修復，這一階段可能需要數周到數月。第三階段是重建更替(reconstruction replacement)，包括重建股本，經濟恢復到災前水平，這一階段需要數月到數年。第四階段是發展(development)，建設具有紀念性的建筑物，紀念日被確定，人們試圖進一步改造社區。上述界定比較具體地描述了恢復管理各個階段的特點、任務、時間范圍及前后相繼的關系，能夠反映恢復重建的整體全貌，對于實踐具有比較普遍的指導意義。

4.組織發展觀。這一般是從組織管理的角度，強調恢復管理對于組織實現轉機，獲取新的發展機會的作用及其具體的功能機制。美國危機管理學者羅伯特·希斯從組織管理的角度提出了危機管理范疇的4R(即縮減、預備、反應和恢復)模式。其中，“恢復”的含義是，分析危機的影響，制定危機應對計劃，采取相應的行動策略，并適時作出評估。它包括人的管理以及物和系統的恢復兩個方面，依賴于與人的關系，需要將有形和實體的活動與人、人的參與以及連續的感覺這些無形和心理方面綜合起來。在安·米特羅夫和克里斯汀·皮爾遜危機管理的五階段論中，作為第四階段，“恢復”的任務是盡快從危機傷害中恢復過來，實現正常運轉，并具體分析了診斷該階段危機處理計劃的主要內容及其技術。作為第五階段，“學習”的目的是汲取經驗教訓以規避危機或在新的危機中提升管理效率。這一般也被看作是組織恢復管理的重要內容。

(五)對國外群體性事件理論研究的評價

綜上所述，發達國家對群體性事件的理論研究已處于較成熟階段。與全國群體性事件比較相近的概念，英文應是“Collective riot”，其理論研究主要集中反映在罷工、游行、示威等與政治、經濟聯系密切的群眾騷亂方面，研究的側重點在于群體性事件的定義、產生的原因、導致的后果、現場處置的戰術、措施和方法。國外在這方面的研究比較深入、全面，但據相關研究資料表明，國外大都將群體性事件劃歸社會危機事件處理之列，而且對于危機管理的研究已經比較成熟，在20世紀70年代C.F.赫爾曼(c.F.Hermann)就編輯出版了論文集《國際危機：行為研究視角》，這是有關公共危機管理研究比較早的著作之一。到了80年代中期，斯蒂芬·菲克出版了《危機管理一對付突發事件的計劃》一書。這本書系統地闡述了危機管理的基本理論，由于其對許多案例進行了分析，具有較強的實用性，因此，該著作曾多次再版。以羅森塔爾為首的幾位學者于1989年編輯出版了研究文集《處理危機：災害、暴亂及恐怖主義管理》一書，并且對組織結構和危機管理進行探討。羅伯特·希斯(Roben Heath)大學碩士學位論文突發公共事件行政應對措施法律問題研究將危機管理劃分為四個階段，為接下來危機管理的過程研究提供了理論框架。羅森塔爾等在2001年又編輯出版研究文集《管理危機：威脅、抉擇、機遇》，這本書中羅森塔爾結合不同的因素，對危機類型作了新的劃分，主要劃分為四種類型。美國的勞倫斯·巴頓在2002年寫了《組織危機管理》，在本書中，巴頓博士反復強調兩點：一是組織危機管理預防第一，因為預防可以將危機扼殺在搖籃之中，可以減少已發生危機的損失；二是應對已發生的危機時要以人為本，也就是我

們常講的急他人之所急，想他人之所想，及時溝通有關信息，關愛危機中的受傷群體。

由于群體性突發事件作為一種社會現象，與整個社會歷史發展過程相伴相生，古今中外概莫能免。因此，國外學者對群體性事件的研究一直沒有間斷過，其間所形成的理論、實務著作也是林林總總，難以勝數。其研究特點是針對性強，出現了許多重思辨而弱實證式的研究成果。西方許多學者通常將群體性事件稱為“集群行為”，沒有組織，甚至是不可預測的，它依賴于參與者的相互刺激。戴維·波普諾也指出，集群行為是指那些在相對自發的、無組織的和不穩定的情況下，因為某種普遍的影響和鼓舞而發生的行為。國外對其進行了較為詳盡的分析和研究，主要形成了模仿理論、感染理論、緊急規范理論、匿名理論、信息傳播理論、控制轉讓理論、價值累加理論著述，這些理論的研究對象主要集中反映在罷工、游行、示威等與政治、經濟聯系密切的群眾騷亂方面；從心理學、管理學、社會學等方面，對群體性事件的發生機制、形成條件、造成的后果等進行了深入研究，為群體性事件研究奠定了良好的理論基礎。另外，危機管理、社會沖突等理論對此也多有涉及，并提出了一些很好的應對原則、方法策略，對我們今天研究群體性事件具有重要的借鑒價值。

二、國外對群體性事件的處置實踐

(一)國外對群體性事件的預警

群體性事件的預警是對可能導致群體性事件的因素的預先消除。國外相關實踐經驗主要表現為以下五個方面：(1)充分利用預、監測數據，進行科學合理的分析處理；(2)利用現代技術手段，實現實時預警預報、協調聯動；(3)有效的執行組織和監督機制體系；(4)加強各種軟、硬件設施的建設；(5)高度重視各行業日常脆弱性評估工作的開展。

具體來講，澳大利亞、日本、以色列、韓國等國家在預警機制方面作了明確規定。例如：以色列的危機處理運作程序主要包括預警、應對和恢復三個方面。預警主要是情報的收集與分析以及對預防危機的宣傳與教育。德國把增強國家民的危機意識作為危機管理的一項重要內容，政府利用“危機預防信息系統”(DENS)向人們集中提供各種公民保護以及危急情況下自我保護的知識，例如通過宣傳手冊、互聯網、展覽以及聽眾熱線，重點介紹如何應對危機事件等。此外，不少國家還注重于源頭上減少誘發群體事件的隱患。鑒于弱勢群體始終是鬧事的主體，因而置預防與處置重點于失地農民、城市貧民、失業人群和移民等。其具體做法包括：發揮社會政策的穩定器作用，緩和并解決社會沖突；發揮社會管理保障制度的安全網功能；實行穩定的農業補貼和保護政策，確保農村社會穩定等。世界各國對舉辦群體性活動申請的規范，主要采用追懲制和預防制。前者指事前不必申請，活動中如有違法情形，事后再予懲罰，主要適用于室內集會和宗教、藝術活動的集會。后者則指事先讓主管機關知悉活動的梗概，以便預防危害產生。預防制依其嚴格程度又可分為兩類：一是許可制，即未經許可不能舉行；二是報備制，即一經報備，原則上即可舉行，除有重大危害社會治安的可能可以禁止外，大都事后采取適當限制或處罰措施。

(二)國外群體性事件產生的后果

隨著各國群體性突發事件發生的頻率不斷升高，數量劇烈劇烈增加，給國家和社會造成的后果也越來越嚴重，引起國際學術界的高度重視，成為政府部門亟需解決的重要問題。總的來說，國外群體性突發事件造成的后果主要分為以下幾類：1.政府政變；2.經濟衰退；3.文化落后；4.民族分裂。

以泰國的“紅衫軍”群體性事件為例分析，就可以看出群體性事件對國家和社會造成怎樣的嚴重后果。泰國政治數年紛爭，各種反對政府集會游行成為其主要的爭斗形式。今年3月26日至今，支持前總理他信的“紅衫軍”多次在曼谷發動示威游行，并曾組織3萬余名示威者成功突破警察防線，包圍總理府。其對國家和社會所造成的嚴重后果主要歸納如下：

1.損壞國家形象

2008年當十多個國家領導人于4月11日齊聚帕塔亞時，反獨裁民主聯盟(“紅衫軍”)1萬多人，包圍了舉行東亞領導人系列會議的賓館，以及中、日、韓、新四國領導人下榻的賓館，并封鎖了市內主要交通干線。原定于上午9點舉行的第十二次中國與東盟系列峰會被迫無限期推遲，與會的各國領導人緊急撤離回國。著名觀察家表示，此次峰會被迫無限期推遲，將對泰國的國際形象造成難以彌補的負面影響。

2.導致政府危機

為保衛峰會安全，泰國出動了海陸空三軍，阿披實宣布帕塔亞及其所屬的春武里府進人緊急狀態，此次峰會被無限期推遲，引起了泰國各界的強烈反應。《曼谷郵報》用“峰會崩潰”作為標題，而《民族報》則以“今年沒有宋干節”來表達震驚。分析人士認為，此次帕塔亞峰會被迫取消，有可能使泰國政治危機進一步惡化。

3.打擊經濟發展

在曼谷激烈的街頭沖突引發游客大規模取消出行計劃之際，旅游業專家警告說，該國受到重創的旅游部門今年可能失去20萬個工作崗位。泰國的旅游業占國內生產總值的5％，它雇用了200萬名員工，達到該國勞動力總數的7％。持續的動蕩將給旅游部門造成巨大的破壞。它已經因為全球經濟危機的影響而傷痕累累了，去年卻又遇上了抗議者封鎖曼谷機場，使經濟陷于癱瘓。而今，泰國經濟在貿易和投資上已經搖搖欲墜。

4.影響人民生活

在過去70年中，泰國發生了18次政變。在過去的兩年多時間里，泰國先后更換5位總理，5班內閣，涉及調動的部級以上官員百余人。各類全天候反政府集會游行達成14個月，集會人次達200萬之多。由集會引發的集會者和軍警沖突共計10多次，導致600多人傷亡。這樣的的局面，使人民生活受到極大的影響。

(三)國外對群體性事件的應對

1.應急處置中的決策

目前，國外成立了突發公共事件統一應急組織，加拿大的應急組織也具有統一性的特點，加拿大本著“集中化的指導與協調，分散化的執行與反映原則”，1988年就成立了應急準備部，目前該部門己經被整合成為“公共安全和應急準備部(PSEPC)”。僅從該部門命名的稱謂就可見其較高的法律地位。澳大利亞形成了聯邦、州和地區、社區這樣的應急管理體系。其聯邦層面的應急管理中心(EMA)于1993年成立，直屬于國防部，并且在聯邦政府層面負責對災難應急的協調。美國政府還專門制定了與緊急狀態相關的聯邦應急計劃。美國實行地方、州和聯邦政府三級反應機制。美國的各州、市及地方的立法機關也有不同緊急狀態立法。俄羅斯于2001年、2002年分別頒布了《俄羅斯聯邦緊急狀態法》、《俄羅斯聯邦戰時狀態法》等法律、法規，為處置危機事件提供依據。

2.應急處置現場指揮

美國、加拿大、澳大利亞、英國以及亞洲的印尼、新加坡等國家在應對群體性事件方面的共同做法主要有：(1)都有應對危機的機構和完整的危機處理法案或計劃；(2)在群體性事件發生時，首先要穩定人心

切忌驚慌失措、盲目行動，同時迅速正確估計突發的形勢；(3)采取果斷措施，依法實施危機應對方案，迅速恢復正常的社會秩序。國外一般都制定了公共緊急狀態法律制度，有的還有單行的緊急狀態法等法律、法規，確保社會秩序的迅速恢復，同時也啟動相應的利益訴求機制和調查機制，來對群體性突發事件的起因、過程進行了解，進而從根本上予以解決；(4)在處理群體性突發事件過程中，嚴禁濫用緊急權以及瞀力、警械和各種強制措施；(5)利用領袖人物、社會名流的威望和志愿者組織的疏導來化解群眾情緒，進而化險為夷。在群體性突發事件的處理中，往往在采取果斷高壓性政策處理突發性事件獲取成功的同時，及時依托社會公眾權威的作用來穩定人心。

3.應急處置信息發布

國外在處理突發公共事件時，非常重視應急信息發布，并且在此方面積累了一些經驗和教訓。應急信息發布被視為具有戰略意義的行動，主要包括以下幾方面：

(1)明確應急信息發布的目標和戰略

①應急信息發布的目標

英國的應急信息發布目標是：準確及時、發布信息、教育公眾、有效應對、建立信任、減少損失(負面影響)、增強信心、避免恐慌。

②應急信息發布的戰略

英國應急信息發布戰略計劃內容包括：建立團隊和網絡；確定所要達到的目標；確定利益相關者；決定協商形式；推動利益相關者的介入和參與；監測和評估戰略計劃；保持政策溝通。美國應急信息發布戰略內容包括：明確最棘手的、需要適當回應的那些問題；列出求助聯絡人姓名；從傳媒角度審視突發事件的媒體含義；等等。

(2)發布及時、準確、權威的信息

為及時滿足公眾對事件知曉的需求，盡快占領輿論制高點，阻止謠言的產生與擴散，英國的應急處置部門通常在事件之后立即發表聲明，哪怕這個聲明只有寥寥一兩句話。

(3)區分不同的信息發布受眾

為讓信息發布工作有的放矢，許多國家都對信息發布的受眾進行了專門的規定和劃分。如：英國應急法案按照與事件的聯系不同，將信息發布受眾劃分為三大類，即直接受眾和潛在受眾；當地群眾、朋友和親戚；更大范圍的公眾。美國CDC將信息發布受眾劃分為14大類。包括：受事件直接影響的公眾、各級政府領導、國際社會等。CDC規定，由于不同的受眾類別對突發事件關心的側重點不同，政府部門應從不同角度提供事件相關信息。

(4)建立專門的管理機構

一項突發事件涉及多個政府部門職能。為保證信息的統一和部門間的協同配合，許多國家都建立了專門、綜合的信息發布管理機構。如美國大城市在應急管理辦公室(OEM)下設專門的公共信息辦公室(OPI)統一管理信息發布工作。

(5)制定各種權威、實用的應急信息發布指南

國外非常重視信息發布工作具體指導。權威機構或專家編寫融政策與學術于一體的各種肯關應急信息發布的指南和手冊，內容涉及信息發布原則、信息發布受眾、應對媒體技巧、如何編寫信息發布預案等內容。美國的相關文件非常豐富，例如美國密歇根州編寫的《密歇根災害和風險應急溝通指南》。

(6)重視對媒體的引導和管理

國外對媒體的引導和管理工作做得很細，非常值得關注和研究。主要包括四個方面：①媒體傳播重要應急信息的管理；②對媒體的災害采訪進行規范而細致的管理；③舉辦媒體應急論壇；④強調媒體行業自律；⑤對媒體本身的應急管理工作進行指導。除了各私營媒體外，各國政府幾乎都有自己的傳播網絡，英國國家廣播電臺(BBC)、遍布全國的政府新聞網絡；美國國土安全部《恢復時報》新聞報道、國土安全部電臺網、國土安全部恢復電臺等，這些傳播渠道是政府直接發布應急信息的重要渠道。

(四)對國外群體性事件處置實踐的評價

綜上所述，群體性事件是所有國家和社會都要面臨的一個問題，每一次群體性事件都具有嶄新性，這種嶄新性超強，事態越獨特或者與過往越不同，其對人的威脅與挑戰就越大，也就決定危機應對往往只能是緊急時期的非程序化應對。正如Robert Girr所說，“危機研究和管理的目的就是要最大限度地降低人類社會悲劇的發生?！币虼?，除對其理論研究外，發達國家應對、處置突發群體性事件的立法及應急組織的建構都比較成熟，尤其是其警方形成了一些比較成功的應對措施和經驗做法，對我們進一步研究和完善我國的應急立法具有較大的參考作用。

國外在災害應急方面積累了豐富的經驗，很多方面的工作具體而細致，值得我們學習和借鑒，有些與我們的做法不謀而合，有些我們還沒注意到。針對群體性事件的應對處置，各國都制定了對緊急狀態法的規定，由此可以看出，各國法律一般都規定了政府比常規狀態下享有更大的權力，甚至可以動用軍事力量，在全國實施軍事管制等措施，限制公民出入、采用通行證制度。政府還可以強行要求公民提供一定勞務或者財務。但是，為了防止各國政府濫用緊急權力，許多國家的法律和有關的國際公約都規定，在緊急狀態時期，限制剝奪公民的基本人權，公民仍然享有生命權、知情權等基本權利。澳大利亞的相關危機法就規定了公民權利的救濟機制，公民權利受到侵害時，可以向有關部門尋求賠償。

責任編輯：李華