加強鄉鎮債務管理，服務社會主義新農村建設

邵艷麗

【摘 要】自上世紀90年代以來，鄉鎮負債大量產生，并且急劇膨脹，成為我國經濟社會轉型期的一種獨特現象。目前，鄉鎮負債問題已成為中國經濟改革中的一個難點和熱點問題，解決鄉鎮負債問題事關我國農村經濟乃至國民經濟持續、快速發展及社會穩定，是進一步化解“三農”難題的必然要求，是構建社會主義和諧社會的重要體現。

【關鍵詞】鄉鎮負債 社會主義新農村建設 鄉鎮政府

一、鄉鎮債務的規模、結構及發展現狀

(一)鄉鎮政府負債總量巨大，覆蓋面廣

我國的鄉鎮債務到底有多少?據有關資料統計，中國鄉鎮將近5萬個，平均每個鄉鎮負債400余萬元，計2200億元左右。事實上，現在鄉鎮到底有多少債務，連鄉鎮領導自己都說不清，原因主要是債務是在長期的過程中形成的，領導人已經換了幾屆，現任的領導不熱心去還債，也不關心到底有多少債務;另外一方面，就債務本身而言，也確實難以搞清楚。有些是原來辦企業時借的，有些是部門借的，有些可能是投資款，有些也可能是個人借的，要認定有一定的難度。

(二)鄉鎮債務結構

鄉鎮債務主要包括金融機構、上級財政、承包商、行政事業單位和私人等。金融機構包括農業銀行、農村信用社、農村合作基金會等。由于上世紀90年代初興建鄉鎮企業，由鄉鎮政府進行了不同程度的借貸;由于國家后來強制關閉農村合作基金會，導致了大量的債務，金融機構是主要的債權人構成;再如，由于鄉鎮在城鎮基礎設施建設、興辦鄉鎮企業、教育“普九”達標中，不同程度欠承包商工程款，承包商也是債權人之一。在鄉鎮借款來源上，鄉鎮政府借貸渠道多元化，債務結構也是多元化。

二、鄉鎮債務形成的原因

（一）財稅體制缺陷使鄉鎮財政處于困境

首先，收入向上逐級集中，職能和責任不斷下放，導致鄉鎮財政責權利不對稱。自1994年實行分稅制改革以來，縣鄉財政赤字增加，地方財力明顯向省、市集中。在財力向省、市集中的同時，許多本不應由鄉鎮承擔的事權卻繼續存在甚至不斷下移，這直接導致了鄉鎮財政困難，嚴重制約了基層財政功能的發揮。其次，缺乏規范、透明的轉移支付制度。目前，我國各級財政的轉移支付制度正在探索和建設之中，對鄉鎮財政來說，大多還缺乏規范、透明的轉移支付辦法，相當一部分轉移支付是通過專項補助形式進行的，而補助的多少沒有明確和嚴格的事權依據，難以排除撥款的隨意性。最后，稅收管理體制的缺陷加重了鄉鎮財政困難。另外，稅收立法權的高度集中統一，也在一定程度上制約了地方組織收入的能力。地方稅的立法權在中央，使地方政府無法根據本地的特殊情況對稅目和稅率進行調整，更無權根據實際情況自行開征新的稅種，使一些地方稅收隨經濟增長的彈性受到一定影響。

（二）政府職能轉軌不到位，鄉鎮財政缺乏有效的制約和監督機制

首先，鄉鎮政府包攬過多經濟管理職能。許多鄉鎮政府債務成因于鄉鎮企業虧損和破產遺留下來的“包袱”。這些鄉鎮出于發展經濟、壯大財力的良好愿望，以政府直接投資辦企業的思路，盲目舉債上項目，興辦各種鄉鎮企業，忽略人才、信息、技術、管理、市場行情等因素，致使徒勞無功，債臺高筑。其次，鄉鎮政府不顧本地條件大搞“政績工程”、“形象工程”。現行的干部考核制度過分注重干部的政績，卻忽視了離任審計的制約，因此鄉鎮干部考慮問題往往從政績出發，不顧本地財政條件，搞一些所謂的“政績工程”、“形象工程”，以致債臺高筑。同時，國家對交通、通訊、能源等基礎設施項目的投資，一般都要求當地財政按一定比例配套，項目爭取得越多，匹配的資金也越多。但鄉鎮政府幾乎不考慮本地的配套能力，建設項目多多益善，財政無力承擔時，就向農民集資或利用其它借款，財政負擔轉變成了農民負擔或直接累積為負債。

此外，鄉鎮政府機構臃腫、財政供養人口失控以及鄉鎮財務管理混亂，缺乏監督機制，也是鄉鎮負債的重要原因。

三、化解鄉鎮負債促進新農村建設的有效措施

（一）切實加強領導、統一思想，建立鄉鎮消赤化債責任制

鄉鎮負債和赤字化解難，很大程度取決于思想認識。因此各級黨委、政府必須提高對消負減赤工作的認識，要制定減負消赤規劃，建立鄉鎮債務行政首長責任制，按照“誰舉債、誰償還”以及有錯無為問責制的原則，使各級政府主要負責干部成為消化鄉鎮債務的主要責任人，把消負減赤作為考核各級領導干部能力和政績的一個重要方面，納入市對下級政府年度綜合考評，既考核縣鄉經濟發展，又考核縣鄉財政風險，樹立“減債也是政績”的新觀念，樹立消負減赤的決心和信心。

（二）采取多種措施內在地防止鄉鎮產生新的赤字和債務

首先，大力轉換政府職能，推行綜合預算。根據實際情況，撤并鄉鎮，精簡機構，壓縮財政供養人口，減輕財政負擔。同時，把鄉鎮的各項預算收入、各部門收取的各項行政事業性收費、鄉鎮收取的各項管理費、鄉鎮政府的自籌資金和統籌資金以及其它未納入預算管理的財政性資金統一納入鄉鎮綜合財政預算管理范圍，采取統一支出標準、統一核算口徑、統一安排資金的辦法，管好預算內外資金。其次，強化收入征管，嚴格支出管理。鄉鎮政府和財稅部門要全面掌握本鄉鎮的稅源情況，將稅源的階段性普查與經常性調查形成制度，增加工作的主動性，逐步降低稅收成本；建立財稅部門聯席會議制度，落實組織收入目標責任制，確保財政收入全面完成和及時入庫；同時，鄉鎮財政要嚴格支出管理，確保重點支出；合理界定支出范圍，大力壓縮非生產性支出，優化支出結構。

（三）從財政收入中按一定比例提取償還鄉鎮負債基金，存入同級財政償還鄉鎮負債專用賬戶

要以轄區內有無鄉鎮負債作為從本級財政收入中提取償還鄉鎮負債基金的取舍標準。基于此，鑒于全國各省都存在不同程度上的鄉鎮負債(尤其以中西部地區為甚)，所以要從中央財政收入和各省級財政收入中提取償還鄉鎮負債基金。提取償還鄉鎮負債基金的數量應考慮的因素是鄉鎮負債總量、鄉鎮債權狀況和財政收入等。

（四）盤活集體資產，激活土地，加快縣域和鄉鎮經濟發展，壯大鄉鎮財力

一方面把鄉村集體的閑置資產進行拍買，增加收入；另一方面，要切實加大鄉鎮工業的發展力度，重點面向農副產品的加工，帶動農產品主導產業的高質量發展；第三，進一步放寬農業人口進入城鎮的相關政策，促使集鎮的快速形成，充分利用民間資本，建設分類市場和服務體系，促進商貿發展和流通，穩步增加農民收入，通過以上措施拓展財源，為盡快消化不良債務提供有力支持。

參考文獻：

[1]黃明，祝捷.四川省鄉鎮負債的制度成因與解決思路[J].中共四川省委黨校學報，2004，（12）.

[2]程剛.國家打算花多少錢建設新農村[N].中國青年報，2006.

[3]張金艷.委托代理關系、政府層級與農民負擔[J].經濟體制改革，2005，（3）.

(作者單位：山東省汶上縣審計局）