基于農民工生存現狀的社會保障發展戰略

李華桂　林紅菱

【摘 要】和諧社會背景下農民工的社會保障問題日益凸顯。農民工問題涉及的不僅是農民工自身的問題，它還關系到城市化進程、三農問題的解決進而整個社會的穩定和發展。要想從根本上解決農民工面臨的各種問題，必須為農民工建立切實可行的社會保障體系。

【關鍵詞】農民工 生存狀態 社會保障 弱勢群體 城市化 發展戰略

一、農民工生存狀態的現狀分析

我國農村勞動力數量眾多，改革開放20多年來，通過發展鄉（鎮）企業和農民進城務工已經轉移了約2億農村富余勞動力。在我國工業化、城鎮化加快發展的階段，大量農民工在城鄉之間流動就業的現象在我國將長期存在。農民工為城市現代化建設做出了巨大貢獻，但是卻游離在城市和農村的邊緣，他們在城市的生存狀態不容樂觀，筆者查閱了大量反映農民工社會保障狀況的文章，發現很多學者的調查研究也證實了這一點。

由學者們關于城市農民工的生存狀況及社會保障研究可以看到：農民工在城鎮體系中處于弱勢群體范疇，其生存狀態不容樂觀，生活基本上處于一種原始狀態，甚至連溫飽問題的解決都存在著困難，為保障社會公平的社會保障制度對于農民工來講是嚴重缺失。這些現象及問題的存在直接關系到城市化進程、三農問題的解決進而整個社會的穩定和發展。因此，要想

從根本上解決農民工面臨的各種問題，必須為農民工建立切實可行的社會保障體系。

二、建立農民工社會保障面臨的主要障礙

（一）思想障礙

思想觀念上的障礙是農民工社會保障缺位的深層次原因。一方面，城市管理者在城市的工業化過程中考慮得較多的是城市居民利益的獲得與保護，沒有切實地考慮和解決這些農民工的權益問題，甚至還會對這些農民工采取一些限制和排斥措施。另一方面，用人單位管理者認為參加社會保險會加重企業負擔，為降低成本不愿負擔勞動力的保險費用，人為地阻礙了農民工社會保障制度建設的推進。

（二）制度障礙

制度障礙主要包括戶籍制度障礙和土地制度障礙兩方面。一方面，戶籍制度導致二元社會結構和二元社會保障結構，改革開放以來，雖然國家在努力改變這種畸形的經濟社會結構，但改革進展還很緩慢，沒能從根本上解決農村社會保障不足問題。另一方面，農村家庭土地承包責任制下，農民擁有承包土地的經營權，但土地的所有權歸集體所有，沒有具體的土地經營權流轉辦法，阻礙了農業土地的集中和規模經營。

（三）管理障礙

管理體制不健全是農民工納入社會保障體系的操作障礙。目前我國社會保障的統籌層次低，社會化管理和服務水平低，同時缺少一個確保社會保障關系能夠在城鄉之間、地區之間轉移的管理機制。因此，在目前的統籌制度下，社會保險的轉移存在一定的困難。一方面，農民如果長期在城鎮務工，存在著與城鎮用工社保體制接軌的難點；另一方面，農民工如果回到農村，則存在著與農村社保體制接軌的難點。因此，對城鎮中務工的農民工是采取一攬子與城鎮體制接軌的方案，還是另外形成過渡型的農民工社會保障方案，需要認真加以研究。

（四）法律障礙

目前我國農民工的社會相關法律法規不健全，或是不利于具體操作。首先，我國缺乏農民工社會保障制度的專項立法。現行的社會保障的各種行政法規、規章只適用于城鎮職工， 不適用于農民工，嚴重影響了農民工社會保障工作的有效開展，使農民工遇到問題時難以對其實施有效保護。其次， 現行法律法規如《勞動法》、《對工資支付暫行規定》、《工傷保險條例》等盡管對農民工社會保障問題做了相應規定， 但比較寬泛和原則， 使用的語言相當模糊， 大多不具操作性。再次，這些已出臺的行政性文件相互之間有的缺乏必要的銜接，有的具有地方本位主義，且各地的認識和做法不統一，由于操作上的原因， 一些有利于維護農民工權益的法律法規和政策措施得不到很好的貫徹執行，或者在具體操作時出現偏差。

三、農民工社會保障發展戰略

（一）政府宏觀保障

從政府角度來講，一是要改革現行的戶籍制度，建立城鄉統一的戶口登記制度，取消針對民工制定的限制性就業政策。二是要抓緊制定有關民工社會保障方面的法律和法規。三是要清理近年來不利于農民工就業的不合理的政策規定，建立統一勞動力市場；探索更加靈活、更加適合于農民工參加的社會保障制度。用法制的手段使農民工的合法權益得到和城市職工一樣的保護。

（二）引導全社會正確認識和對待農民工社會保障問題

從社會角度來看，應要充分認識到農民工是城市社會群體中的重要組成部分，也是構建和諧社會的重要力量，消除對他們歧視；從政府角度來看，各級政府要把解決農民工社會保障問題放在構建社會主義和諧社會、實現全面建設小康社會的戰略高度給予重視，不應回避責任；從企業角度，企業應樹立以人為本的理念，認清建立和完善農民工社會保障是社會發展的必然趨勢和要求；從農民工自身角度來看，農民工應認識社會保障與他們自身利益息息相關，應重視并信任他們在醫療、失業、工傷、生育、養老等方面將會得到社會的保障。只有全社會共同努力， 高度重視農民工社會保障的建立和完善， 才能真正維護起農民工的切身利益。

（三）農民工社會保障體系的建構

1.農民工的社會保險

首先，盡早建立農民工的工傷保險制度。要實行社會統籌，建立工傷保險基金，企業必須按照國家相關規定，按時定額為農民工繳納工傷保險費。其次，逐步解決包括農民工工資、獎金、職務升遷在內的各種社會福利待遇及社會生活權益等問題，建立農民工最低生活保障制度，使農民工享受與城市居民同等的權利和義務。再次，建立農民工疾病醫療保障機制，搞好城鄉社會保障體系的有效鏈接，解決農民工的疾病風險。

2.農民工的社會救助

社會救助是最低層次的社會保障制度，它負責提供或保障最低生活水平。農民工作為社會進程中不可或缺的一個群體，同時也是利益最容易受侵害的一個群體，應為農民工建立相應的社會救助機制，防止他們遇到特殊困難時陷入絕望境地。對于農民工的社會救助，應制定獲得救助的標準，并為農民工建立無差別的社會救助體系，即只要農民工符合社會救助的條件，就應當給予農民工與城市居民無區別的救助，為他們提供最低生活保障。

3.農民工的社會福利

農民工的社會福利應包括兩個方面：一是農民工本人的福利問題，主要體現為農民工的住房條件或補貼、職業培訓或進修、工資福利、社區服務、探親補助等方面；二是農民工子女的教育福利問題，主要指農民工子女在入學、入托等方面的福利。由于社會福利是為了提升生活質量，因此農民工的社會福利應針對不同的農民工群體，如永久居住的農民工、臨時打工的農民工等，實施相應的福利措施。同時擴大城市社會福利的享受范圍，對于符合條件的農民工群體，應實施和城市居民無差別的社會福利。

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本文為廣州社科哲學基金研究項目“廣州農民工生存狀態與社會保障戰略研究”課題的研究論文。項目編號：07B9

(作者單位：廣東工業大學）