我國基礎設施產業規制機構運行機制初探

郭翼翔

［摘要］現代社會，規制機構是有別于傳統政府機構的新型組織，同時經濟高速發展，基礎設施產業的性質不斷發生新的變化，這些都對我國基礎設施產業規制機構的組織機構、運作方式等方面提出了新的要求。而針對這些問題的理論探討無疑具有深刻的現實意義。

［關鍵詞］基礎設施產業；規制機構；機制

［中圖分類號］F20［文獻標識碼］A［文章編號］1672－2426（2009）04－0040－02

在經濟高速發展的今天，傳統的自然壟斷性假設及基礎設施產業的特征早已發生了變化，從基礎設施產業的發展規模、技術創新及產業融合的角度看，基礎設施產業自然壟斷性的技術經濟特征在逐漸淡化，也正因如此，基礎設施產業放松規制的浪潮早已席卷全球。但是，基礎設施產業放松規制的指導思想是在自然壟斷弱化的部分引入競爭，其自然壟斷性業務仍然要由國家進行規制控制，這就在很大程度上決定了繼續強化規制的必要性及合理性?；A設施領域的規制改革早已引起了中國政府的高度重視，打破壟斷和引入競爭早已成為改革的主題。其中規制改革的重要內容之一是規制機構的設置問題。

一、規制機構是基礎設施產業規制改革的重要內容

我國目前的規制機構改革依然存在嚴重的瓶頸，并且與其他方面的改革嚴重脫節，一些行業規制職能缺位，以往的規制機構設置模式和規制方式越來越受到挑戰，表現出極大的不適應性。

規制機構的設置涉及了規制改革的諸多方面，如規制機構的規制體制設計往往涉及到一國具體采用何種規制模式，不同規制機構的權利劃分則會影響規制效率的實現，規制機構的架構也會影響到各個利益集團及規制決策者的福利、規制機構是否要與相關政府部門分開及如何協調二者之間的關系等問題。因此，規制機構的框架職能設計及其運行機制設計往往不僅僅是一個簡單的組織設計問題，而且是政府規制制度改革的重要方面。

世界各國政府都普遍實行了以法律為基礎的規制機構改革，在規制改革過程中都以政府規制體制的總體框架為依據，制定了較為完善的法律法規，使整個規制改革過程有法可依。產權變更或放松規制都要求對原有的規制機構進行調整，針對這種情況各國普遍設立了新的規制機構以適應規制改革的需要。美國在規制改革的過程中設立了獨立的規制機構，英國則對原有的公有企業進行了重組和拆分。

二、規制機構設置的基本原則

1．獨立性原則。規制機構的獨立性一是指規制機構的執行職能與政府其他機構的政策制定職能的分離，實施獨立規制，使規制機構的決定不受其他政府機構的不當影響二是指規制機構與作為其規制對象的企業之間的分離，實現政企分開，保證規制的獨立性。從國外經驗看，采用職業化資格可使規制更加有效和可靠，由具有專業知識和強制力的專家機構實行職業化規制。同時，強調行業自律機構的作用，讓運營者有意識地遵循自我規制原則。

2．法制化原則?；A設施產業規制機構是依法行使規制權、管理產業的機構，必須依據憲法、政府組織法和其他有關法律設置。法律賦予規制機構合法的規制地位及其權威性。法制化原則可以確保規制機構在很大程度上不受政治、金融和運營壓力的影響，以保持規制機構擁有足夠的實施規制的權力，從而在法律上保證規制機構的獨立性。

3．效率性原則。效率是規制機構設計必須遵循的重要原則之一。規制機構的效率主要體現在四個方面一是規制機構的高速運行二是規制工作質量高三是整個規制系統運轉靈活高效四是規制過程透明、公眾參與性強。在整個規制機構設計過程中，應全面考慮整個系統的效率，而不能把眼光局限在某一重要部門。

4．透明性原則。政府規制必須是開放、透明和可預測的，這是確保自然壟斷產業規制體系合理性的重要途徑之一。美國經濟學家薩瓦斯認為，在自然壟斷產業吸引民營資本的最大障礙在于規制環境和態度。如果規制運作不夠透明，民營投資者對自然壟斷產業就會望而卻步，進而轉向其他更為“友好”的投資領域。因此，一個合理的規制體系必須是透明的和可預測的。

三、規制機構的運行機制

按照組織設計理論，規制機構的運行機制也應該包括規范設計、人員設計與激勵設計。就規制機構來說規范設計即是規制機構的內部監督機制，它是規制組織內規章制度、管理的規范和準則。人員設計就是規制機構人員的配備。規制機構的運行要以人為依托，并由人來執行。激勵設計就是設計激勵制度，對組織人員進行激勵，以提高組織的運行效率。

1．規制機構的人員配備。從委托代理理論的角度來看，規制機構可以看作是公眾的代理人，起到信息中介的作用。因為對特定產業的規制往往需要專業的技術知識和相關的法律、財務、審計、經濟等方面的知識，規制機構的運行需要配備具有相應素質的工作人員。受規制的基礎設施產業例如電力、電信、鐵路等行業都有其特殊的技術經濟特征，以電信規制為例，對國外電信規制機構的研究表明，其成員來自各個行業或部門，尤其來自法律和經濟管理部門，是各自領域的資深專家。這樣的人員組成，為中立和權威的規制通信市場提供了基本保證。同時，規制人員結構不合理，規制人員中政府行政管理人員和技術人員，財務、審計、經濟、法律等方面的專業人才的比例不合理，難以真正適應現代規制專業性強的基本要求。

2．規制機構的激勵機制。機構的運行是規則與人的結合，因此對規制機構的激勵是對人進行激勵。激勵機制一旦形成，就會內在地作用于組織系統本身，使組織機能處于一定的狀態，并進一步影響著組織的生存和發展。激勵機制的作用具有兩種性質，即助長性和致弱性，也就是說，激勵機制對組織具有助長作用和致弱作用。激勵機制的助長作用是一定的激勵機制對員工的某種符合組織期望的行為具有反復強化、不斷增強的作用，在這樣的激勵機制作用下，組織不斷發展壯大，不斷成長。我們稱這樣的激勵機制為良好的激勵機制。但同時也不可避免地存在激勵機制的致弱作用。因此，對于存在致弱作用的激勵機制，必須將其中的去激勵因素根除，代之以有效的激勵因素。可以根據對激勵起作用的因素設計規制機構的激勵機制，包括成就激勵、目標設置激勵和工資報酬激勵等。

3．規制機構的監督機制。規制機構的監督機制的完善主要表現為決策過程的公開性和公眾參與性。決策機制透明化是透明度原則的體現。決策機制的透明化實質上是利用運行機制的設計增加了公眾對規制機構的監督能力、拓展了公眾對規制機構的監督途徑。規制機構應將其規制依據、過程與結果均對公眾公開，接受公眾的監督，如公開規制聽證會，廣泛利用咨詢資料，獨立的上訴程序，對有關規制決策公布書面的詳盡的解釋文件，實行政府信息公開制度。目前，我國立法規定了立法過程中的公眾參與，行政處罰法規定了處罰程序中的當事人參與，價格法規定了政府定價過程中的公眾參與，其他許多部門規章也具體規定了公眾參與的方式與程序。制定相應的內部懲罰機制，即對規制機構的違規行為予以相應的處罰，追究相關責任人的法律責任，并將處理結果公布以加強監督效果。對因工作失誤導致的規制失職，務必要追究其相應的經濟責任和民事責任，構成犯罪的，應追究刑事責任。我國目前已經針對政府行政機構的違規行為制定了法律。行政復議法、行政訴訟法與國家賠償法已經有完整的規定，當受規制企業對規制機構的決定不服，或者認為規制機構違反信賴保護原則，隨意撤銷或變更其決定，侵犯其合法權益的，有權申請行政復議，提起行政訴訟，請求國家賠償。另一方面，應完善規制法律等外部監督機制，加快規制立法，改進立法程序。

責任編輯 王安慶