村民自治視角下的議事規(guī)則

侯江華

中圖分類(lèi)號(hào):D638文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1673-0992(2009)12-024-01

村民自治自1987年《村委會(huì)組織法》頒布至今已推行20余年,在擴(kuò)大基層民主,保證農(nóng)村基層群眾直接行使民主權(quán)利,改善干群關(guān)系,維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用,具有深遠(yuǎn)意義。實(shí)踐證明,村委會(huì)組織法的基本原則和主要制度是正確的,實(shí)施很有成效。同時(shí),由于我國(guó)有幾千年的封建傳統(tǒng),農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平還比較落后,農(nóng)民的民主意識(shí)還有待增強(qiáng),加上一些農(nóng)村干部沒(méi)有充分重視和認(rèn)真貫徹,村民自治的情況還不是很理想。 2006年4月,南方農(nóng)村報(bào)與華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心聯(lián)合發(fā)起南農(nóng)實(shí)驗(yàn),在廣東選取了四個(gè)村(梅州育村、河源歐村、惠州鐵村、湛江上村)展開(kāi)新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐模式的探索。經(jīng)過(guò)課題組的調(diào)查,我們發(fā)現(xiàn)這四個(gè)村的民主實(shí)踐都缺乏一定的民主程序,農(nóng)民迫切需要提高參與公共事務(wù)管理的議事能力。以下筆者將從上村村干部辭職會(huì)議、育村鐵礦招標(biāo)以及歐村合作社失敗等事件來(lái)分析當(dāng)前農(nóng)民議事能力的現(xiàn)狀。

一、議事規(guī)則的異化——上能村干部辭職會(huì)議

上能村干部辭職事件起因于這屆村干部在查賬過(guò)程中發(fā)現(xiàn)上屆財(cái)務(wù)可能存在經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,這屆村干部經(jīng)過(guò)多番努力始終無(wú)法解決這一問(wèn)題,以至于無(wú)法向村民交代,集體辭職。

由于上能這屆班子全部辭職不干,村里都沒(méi)有話(huà)事人,很多事都沒(méi)人管,村民都希望能快點(diǎn)把村長(zhǎng)選出來(lái),于是在鎮(zhèn)長(zhǎng)甲的主持下召開(kāi)村民代表會(huì)議,其主要議程是投票決定這屆村干部能否辭職,鎮(zhèn)長(zhǎng)邀請(qǐng)筆者列席參加。晚上8點(diǎn)多,會(huì)議在村文化樓舉行。由于吳川話(huà)跟廣州白話(huà)相差很大,而我到吳川時(shí)間不久,所以最多只能聽(tīng)個(gè)大概。反正感覺(jué)會(huì)議從頭至尾都是亂哄哄的,一直在吵架一樣。會(huì)后經(jīng)鎮(zhèn)長(zhǎng)講述會(huì)議內(nèi)容我才了解到,原來(lái)鎮(zhèn)長(zhǎng)主持會(huì)議是說(shuō)誰(shuí)同意這屆干部辭職的舉手,后面只有村長(zhǎng)自己舉了手。鎮(zhèn)長(zhǎng)來(lái)的本意是村民代表同意干部辭職之后,再進(jìn)行下一個(gè)議題,即如何盡快選出新一屆班子的問(wèn)題。但辭職都沒(méi)通過(guò),自然就沒(méi)法選了。鎮(zhèn)長(zhǎng)把這個(gè)事情歸結(jié)為村民代表太頑固,不同意村干部辭職。但經(jīng)事后對(duì)各方面人員的調(diào)查,我了解到原來(lái)并不是所有代表都不同意辭職,而是他們都礙于情面不舉手。假如當(dāng)時(shí)改變一下方法,是就誰(shuí)不同意村干部辭職的舉手的話(huà),那結(jié)果就不得而知了。而且會(huì)議不一定要用舉手的方式表決,還可以用不記名投票的方式,這樣得出來(lái)的結(jié)果可能更加真實(shí)地反映村民代表的想法。一場(chǎng)會(huì)議進(jìn)行了3個(gè)小時(shí),但從頭至尾就是在吵架,而且未得出任何有價(jià)值的結(jié)果,其效率之低足可見(jiàn)沒(méi)有議事規(guī)則的會(huì)議是多么浪費(fèi)時(shí)間與精力。在這方面美國(guó)的《羅伯特議事規(guī)則》完全可以為我們所學(xué)習(xí)和借鑒。民主不僅僅是選舉民主,而且也是“協(xié)商民主”。開(kāi)會(huì)也是一門(mén)“藝術(shù)”,而議事規(guī)則程序則成為掌握這門(mén)藝術(shù)的關(guān)鍵,沒(méi)有適當(dāng)?shù)淖h事規(guī)則,民主決策就成了一句空話(huà)。羅伯特議事規(guī)則不僅規(guī)范議事程序、提高議事效率,而且也幫助提高普通公民的民主素養(yǎng)并培育社會(huì)的民主精神。

二、精英導(dǎo)演的議事規(guī)則——育村鐵礦招標(biāo)事件

育村鐵礦招標(biāo)事件起因于村民小組長(zhǎng)未經(jīng)本組村民同意,在收取一條香煙的情況下把本村的礦產(chǎn)資源承包給開(kāi)礦方,而承包費(fèi)也由其管理。除此之外,該片唯一的一次公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目也是在開(kāi)礦方故意安排好幾個(gè)人競(jìng)標(biāo)情況下按照預(yù)先設(shè)定好的承包價(jià)格拿到該標(biāo)的。據(jù)透露,當(dāng)時(shí)礦山?jīng)]有招標(biāo)前他們已經(jīng)開(kāi)發(fā),后經(jīng)村民阻撓他們才采取招標(biāo)的方式,招標(biāo)不過(guò)是一個(gè)形式,最終他們賠償了2000元押金放棄了所喊出的最高標(biāo)價(jià)。按他們的話(huà)就是“堵住群眾的口,讓他們有理說(shuō)不出來(lái)”。此事件被課題組關(guān)注后,部分之情村民把合同內(nèi)容曝光,最終引起村民和小組長(zhǎng)、片長(zhǎng)以及開(kāi)礦方之間發(fā)生糾紛。很顯然這份開(kāi)礦合同忽視了普通村民的知情權(quán)和參與權(quán),與村委會(huì)組織法中規(guī)定的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的相關(guān)程序相矛盾。村民代表在知情的情況下并沒(méi)有向有關(guān)方面履行監(jiān)督的職能,黨員、村委會(huì)干部也沒(méi)有及時(shí)表達(dá)群眾反對(duì)的意見(jiàn),這些事實(shí)說(shuō)明四個(gè)民主在基層的落實(shí)還有相當(dāng)?shù)睦щy,尤其后三個(gè)民主更是有待完善。

從育村招標(biāo)事件可以看出,普通村民通常沒(méi)有參與到村莊公共事務(wù)中來(lái),就算參加了會(huì)議也只是充當(dāng)“與會(huì)者”這一角色,并沒(méi)有在決策過(guò)程中發(fā)揮其本應(yīng)該有的作用,其議事能力也十分低下。會(huì)議是在精英主導(dǎo)的議事規(guī)則下進(jìn)行的,最后做出決定的也往往是少數(shù)精英和權(quán)威在私底下協(xié)商做出的。

三、道德壓力下的議事規(guī)則——?dú)W村合作社

2006年5月6日,歐村農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作社在連平縣上坪鎮(zhèn)西坪村歐村屋成立,42戶(hù)農(nóng)民代表出席成立大會(huì),在章程后面簽名并按上手印,正式成為社員。接著,在南農(nóng)實(shí)驗(yàn)課題組的幫助下,社員們嚴(yán)格按照規(guī)定的民主程序,公開(kāi)對(duì)理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的候選人進(jìn)行投票,選出了8名理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的成員。雖然本次經(jīng)濟(jì)合作社理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員均采取了民選的方式,從候選人提名到投票選舉、監(jiān)票唱票計(jì)票都納入了規(guī)范的選舉程序當(dāng)中。然而,過(guò)于強(qiáng)大的宗族權(quán)威主導(dǎo)了本次選舉,歐村今年估計(jì)合作社理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)候選人由社員大會(huì)統(tǒng)一提名,被提名者均有一定資歷,并且與村民保持較穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系。盡管部分村民強(qiáng)調(diào)監(jiān)事會(huì)和理事會(huì)成員管理組織能力的重要性,且建議聘請(qǐng)外部管理者,但在村民大會(huì)上,卻無(wú)人提及這一建議。這說(shuō)明歐村村民的表達(dá)能力存在諸多障礙。更有甚者,成立后的第一屆監(jiān)事理事會(huì)議中,以民主投票方式當(dāng)選的理事長(zhǎng)以自己能力有限為由,試圖把決策權(quán)轉(zhuǎn)移給村長(zhǎng),原本屬于大家的權(quán)力交給了少數(shù)鄉(xiāng)村精英手中,農(nóng)民的主體性地位被忽視。由此可見(jiàn)歐村合作社只是實(shí)踐了民主的程序卻無(wú)民主的實(shí)質(zhì),這為其最終走向衰敗埋下伏筆。

結(jié)語(yǔ):

從南農(nóng)實(shí)驗(yàn)我們可以得出這樣的結(jié)論:當(dāng)前村民的參與意識(shí)還不夠強(qiáng),議事能力還很薄弱,議事規(guī)則還需進(jìn)一步完善。因此,只有培育草根組織,建立現(xiàn)代的議事規(guī)則、程序,才能提高農(nóng)民的參與意識(shí)與議事能力,從而推動(dòng)村民自治不斷向前發(fā)展。隨著現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)建將農(nóng)民帶入現(xiàn)代民主政治的進(jìn)程,市場(chǎng)化、民主化、現(xiàn)代等要素滲透到農(nóng)村社會(huì),以村民自治為基礎(chǔ)的自治組織、草根組織已經(jīng)落根農(nóng)村,農(nóng)民議事實(shí)踐有了新的空間,民主素養(yǎng)和民主能力也與日俱增。未來(lái)中國(guó)的村民自治隨著自治組織的議事規(guī)則程序日益完善、農(nóng)民議事能力的不斷增強(qiáng)而實(shí)現(xiàn)從形式化到實(shí)體化的轉(zhuǎn)換,并將隨著現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)建而逐步成長(zhǎng)。