西部地區(qū)統籌城鄉(xiāng)發(fā)展存在的問題與對策研究

石　磊

摘要：統籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究是一個世界難題。國內外學者從不同角度對統籌城鄉(xiāng)發(fā)展進行了大量的研究，但對我國西部地區(qū)統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的研究相當少。西部地區(qū)是大城市、大農村并存，民族地區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)等特征集于一體的特殊地區(qū)。因此，應借鑒國內外經驗圍繞“統籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、統籌城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)、統籌城鄉(xiāng)基本公共服務、統籌城鄉(xiāng)基礎設施建設、統籌區(qū)域聯合與協作”等方面實現西部地區(qū)統籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實驗順利實施。

關鍵詞：統籌城鄉(xiāng)發(fā)展；綜合配套改革實驗；問題與對策

中圖分類號：F061.5

文獻標識碼：A

On Overall Urban and Rural Development in Chinese Western Areas

SHI Lei

(Office of Social Sciences，Chonqqing University，Chongqing 400030，China)

Abstract：The research on overall urban and rural development is a global difficult problem. The domestic and foreign scholars have studied it from different viewpoints，but few of them dealt with this problem in China's western area. The western areas are characterized by the layout of big cities and vast rural areas，multi-nationalities residence and vulnerable ecological environment. By referring to both foreign and native experiences，the paper presents some measures of improving the overall urban and rural development in this place under the principle of “coordinating the urban and rural development project，coordinating the urban and rural labor force employment，coordinating the urban and rural fundamental collective services，coordinating the urban and rural infrastructural facilities，coordinating the region union and the cooperation”.

Key words：overall urban and rural development；synthetic supporting reform experiment；problem and countermeasure

統籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究是一個世界難題。2007年6月7日，經國務院批準在中國欠發(fā)達地區(qū)的重慶和成都市設立統籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。這是繼南部的深圳、東部的上海浦東、北部的天津濱海之后，中國首次在西部地區(qū)設立統籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。其中，批準重慶市作為我國唯一一個以省為單位的改革試驗區(qū)，是中央對全面落實科學發(fā)展觀、深化改革和加快推進西部大開發(fā)的重大戰(zhàn)略部署。重慶、成都市統籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的設立，為兩地的發(fā)展提供了新的機遇，但顯著的城鄉(xiāng)差距、工農差距、收入差距、城市化滯后、城鄉(xiāng)勞動就業(yè)不協調、城鄉(xiāng)基本公共服務不平衡、農民市民化緩慢、庫區(qū)移民安穩(wěn)致富等方面的矛盾與問題嚴重阻礙著城鄉(xiāng)統籌綜合配套改革實驗的順利實施。筆者緊緊圍繞西部地區(qū)統籌城鄉(xiāng)協調發(fā)展這一主線，在全面把握西部地區(qū)典型的二元經濟結構和大城市帶大農村發(fā)展格局的條件下，詳細剖析阻礙西部地區(qū)統籌城鄉(xiāng)協調發(fā)展的主要矛盾與問題，并在此基礎上，提出適合西部地區(qū)統籌城鄉(xiāng)協調發(fā)展的、具有可操作性的對策體系。

一、國內外關于統籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究綜述

(一)國外學者關于統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的研究

從歷史上看，各國在發(fā)展初期都經歷了城鄉(xiāng)關系失衡的非良性互動狀態(tài)。發(fā)達國家統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理論研究主要集中在發(fā)展經濟和城市經濟領域。然而，在廣大發(fā)展中國家，城鄉(xiāng)之間的二元結構十分突出，城鄉(xiāng)二元結構問題及其區(qū)域二元社會經濟文化結構問題的研究則集中在較廣泛的領域和視野展開。其中，劉易斯(W. A. Lewis)(1954)提出的“二元經濟論”、 費景漢、拉尼斯(John C. H. Fei、Gustav Ranis)(20世紀60年代)提出的“費景漢——拉尼斯二元經濟結構模型”、 喬根森(D.W. Jorgensen)(1968)提出的“二元結構模型”、 哈里斯、托達羅(Harris、Todaro)(1970)提出的“哈里斯——托達羅模型”、 繆爾達爾(Karl Gunnar Myrdal)(1957)提出的“地理二元結構理論”等從發(fā)展經濟學角度出發(fā)，把城鄉(xiāng)關系成為其最為重要的研究對象之一，他們探討了發(fā)展中國家在經濟發(fā)展過程中普遍面臨的城鄉(xiāng)關系、結構變遷、勞動力轉移、資本積累、技術選擇、環(huán)境污染、生態(tài)惡化、人口增長極變化等一系列重要問題，形成了基本的理論分析框架。同時，霍華德(E. Howard)(1898)提出的“田園城市理論”、 沙里寧(E. Saarinen)(1910)提出的“有機疏散理論”、 馬克思主義的“城鄉(xiāng)關系理論”、 賴特(Frank Lloyd Wright)(1932)提出的“廣畝城理論”、 芒福德(L. Mumford)(20世紀40年代)提出的“城鄉(xiāng)發(fā)展觀”、 麥基(T.G.Mcgee)的亞洲城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式、20世紀開始的“城鄉(xiāng)邊緣區(qū)理論”、 岸根卓郎(岸の根卓の男)提出的“城鄉(xiāng)融合設計”概念等從社會學和城市經濟學的角度對統籌城鄉(xiāng)發(fā)展問題進行了系統研究。

(二)國內學者關于統籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究

新中國建立后，毛澤東同志的城鄉(xiāng)關系論對計劃經濟時代產生了深遠的影響。在改革開放過程中，駱子程等學者以城鄉(xiāng)二元結構為基本線索，系統分析了城鄉(xiāng)矛盾的特殊性、演變過程、體制原因及影響后果，并提出了解決這一矛盾的基本思路。接著，周叔蓮(1996)、郭克莎(1996)、金碚(1996)、王建(1996)、王積業(yè)(1996)、農業(yè)部政策研究中心課題組(1998)等學者對統籌城鄉(xiāng)發(fā)展進行了更深入的研究。21世紀初期，曾菊新(2002)、張平軍(2004)、周一星、石憶邵和張翔、柴彥威、金艷、曾磊、魯奇(2002—2005)等學者從社會學、城市經濟學的角度對城鄉(xiāng)統籌發(fā)展與和諧社會構建進行了系統研究。目前，黨和國家制定的重大方針、政策在統籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構建和諧社會等方面對學術界提出了重大的研究課題。2007年6月7日經國務院批準在中國欠發(fā)達地區(qū)的重慶和成都市設立統籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，這一重大戰(zhàn)略部署以及黨的“十七大”精神要求學者們對其中一系列問題進行深入研究。

從國內外研究現狀中可以發(fā)現：其一，國外學者研究的理論大多是在發(fā)達國家城鄉(xiāng)關系問題并不明顯的條件下創(chuàng)立的，且一般把城市與鄉(xiāng)村分離開來研究，這對發(fā)展中國家統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的針對性明顯不足；其二，國內學者多數集中在宏觀層面，圍繞社會熱點就統籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展展開應對性和政策式討論，緊緊圍繞城鄉(xiāng)關系問題展開研究的論文和專著一般散見于對其他相關問題的研究之中，而針對統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的特殊性進行重點研究的更不多見；其三，國內大多數學者主要對東部發(fā)達地區(qū)的城鄉(xiāng)統籌問題進行研究，而對我國欠發(fā)達地區(qū)統籌城鄉(xiāng)問題缺乏相應的研究。因此，筆者擬在前人研究的基礎上，通過借鑒國外發(fā)達國家或地區(qū)統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的經驗和成果，結合西部地區(qū)城鄉(xiāng)二元結構的現狀及其原因，運用投資學、運籌學、經濟學、系統科學等理論來研究西部地區(qū)統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要問題，提出符合西部地區(qū)統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有效途徑及政策建議。

二、西部地區(qū)統籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的主要問題

統籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的設立，為我國欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展提供了新的機遇，但也存在阻礙著城鄉(xiāng)統籌戰(zhàn)略的順利實施的主要問題。西部地區(qū)統籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的主要問題如下：

(一)思想觀念上的制約

西部地區(qū)統籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的觀念思想制約是限制城鄉(xiāng)進一步協調發(fā)展的主要因素。第一，“等靠要”、“為搞實驗區(qū)而搞實驗區(qū)”等消極思想限制了人們的積極主動性發(fā)揮，不利于重慶市在制度上進行自主創(chuàng)新，阻礙了城鄉(xiāng)統籌發(fā)展戰(zhàn)略的順利實施。第二，城鄉(xiāng)統籌發(fā)展是一項系統的戰(zhàn)略工程，必須要做好近期與遠期目標想結合的戰(zhàn)略規(guī)劃，戒除一蹴而就式的改革觀念。第三，重城市、輕農村，城鄉(xiāng)分治的傳統觀念和做法，人為地在城鄉(xiāng)之間筑起了一道難以逾越的鴻溝，加大了統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的難度。

(二)城市化進程滯后

隨著經濟的快速發(fā)展，農業(yè)對工業(yè)、農村對城市的依存關系日趨增強。但西部地區(qū)城市化進程滯后，使得城市負擔不斷加重，削弱了城市的先頭帶動作用。表現在：第一，整體城市化水平偏低，決定了城市對農村的帶動作用處于較低的水平。非農業(yè)人口占總人口的比例較低，2006年僅26.9%。第二，區(qū)域差異顯著。2006年都市城市化率達到61.5%，而其他地區(qū)城市化率分別只有20.8%。第三，城鎮(zhèn)體系建設不合理。城市兩極分化較為嚴重，中等規(guī)模城市出現斷層，影響城市對農村的輻射帶動功能及城市化進程。滯后的城市化進程減弱了城市對農村的帶動效應，不利于統籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略的順利實施。

(三)城鄉(xiāng)勞動就業(yè)不協調

城鄉(xiāng)勞動就業(yè)不協調是西部地區(qū)城鄉(xiāng)統籌問題的根本所在。表現在：第一，農村勞動力過剩現象嚴重。西部地區(qū)農村人口占3/4，高于全國平均水平。第二，城市就業(yè)吸納能力較弱。目前，西部地區(qū)城市優(yōu)勢產業(yè)培育不足，導致城市勞動承載能力的不強，已經成為城鄉(xiāng)就業(yè)問題的癥結所在。第三，城鄉(xiāng)就業(yè)結構性矛盾突出，產業(yè)結構與勞動力素質結構的不匹配，進一步限制了農村剩余勞動力向城市轉移，進而影響到統籌城鄉(xiāng)發(fā)展進程。

(四)城鄉(xiāng)基本公共服務不平衡

不平衡的基本公共服務事業(yè)嚴重制約著重慶經濟的可持續(xù)發(fā)展，制約著西部地區(qū)和諧社會的構建。表現在：第一，基礎建設投入的不平衡，城市投入的總量高于農村。固定資產投資總額可在一定程度上反映出基礎設施投入的不平衡，2006年，西部地區(qū)城市地區(qū)固定資產投資為農村的14.29倍。第二，教育資源配置的不平衡，廣大農村不能分享城市的優(yōu)質教育資源。第三，醫(yī)療衛(wèi)生水平的不平衡，不健全的農村醫(yī)療衛(wèi)生體系遠遠滯后于城市。第四，科技文化的不平衡，科技文化的投入、應用推廣等城市大大超過農村。基本公共服務的不平衡阻礙了農村的快速發(fā)展，擴大了城鄉(xiāng)間發(fā)展差距，對統籌城鄉(xiāng)發(fā)展產生了消極的影響。

(五)國民收入分配不合理

收入分配不合理不僅影響了西部地區(qū)消費與投資結構的協調，而且從長遠來看關系統籌城鄉(xiāng)的成敗。表現在：第一，城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入始終要高于農村居民的人均純收入。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從1997年的5 302元上升到2006年11 570元；農村居民人均純收入從1997年的1 692元增長到2006年的2 871元。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長了2.18倍，而農村居民人均純收入只增長了1.69倍。第二，城鄉(xiāng)居民收入差距總體上呈現出擴大的趨勢。1995年，城鄉(xiāng)居民人均收入差距為3.13倍，到了2006年達到了直轄以來的最大程度，收入差距擴大了4.03倍。如果考慮到城鎮(zhèn)居民的隱性收入，其城鄉(xiāng)居民的實際差距將會更大。第三，農村居民人均純收入增長幅度總體小于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，在改革30年間的絕大多數年份中城鎮(zhèn)居民的收入增幅要高于農村居民的收入增幅，而且農村居民的收入增幅變動態(tài)勢極不穩(wěn)定，不利于差距的縮小。

(六)農民市民化緩慢

農民變市民速度的緩慢，不僅不利于農民增收，還導致城鄉(xiāng)收入差距進一步擴大，是影響統籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略順利實施的主要障礙。表現在：第一，農村人口比重較大，目前仍然有55%的人口生活在農村。非農就業(yè)的適應能力差和就業(yè)及收入的不穩(wěn)定制約農民轉化為市民。第二，農民市民化障礙重重，在體制制度及意識觀念等方面的阻力較大。社會保障制度不完善，二元體制下的戶籍政策，農村的土地制度，不平等的教育體制，歧視的就業(yè)政策等制度層面的制約因素，以及法律意識、思想觀念等其他方面的因素，都將對農民市民化進程產生阻礙作用。

(七)統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度障礙

西部地區(qū)統籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的制度障礙，削弱了統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的動力與活力，已成為城鄉(xiāng)統籌發(fā)展的瓶頸。表現在：第一，戶籍制度不統一，制約城鄉(xiāng)二元制結構的改變。第二，土地制度不健全，農村宅基地還在增長，沒有實現居住性轉移。第三，社會保障制度有待完善，全市還沒有最低生活保障標準，勞動和社保局分支機構在全市覆蓋不廣。第四，公共財政體制不完善，農村稅費改革不徹底，基層財政轉移支付面臨諸多問題。第五，農村金融制度發(fā)展滯后，農村金融組織體系不完成，金融產品單一，服務水平較低，農業(yè)保險發(fā)展遲緩。城鄉(xiāng)發(fā)展的制度障礙是造成二元經濟社會體制的主要原因，導致政府政策向城市傾斜，形成了封閉的城鄉(xiāng)關系，造成了城市帶動農村經濟發(fā)展機制的缺失，不利于城鄉(xiāng)統籌協調發(fā)展。

三、西部地區(qū)統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的對策建議

(一)制定完善西部地區(qū)城鄉(xiāng)統籌發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃

西部地區(qū)統籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略是一個長期的、系統的工程，這必然要求制定詳細的戰(zhàn)略實施規(guī)劃。戰(zhàn)略實施規(guī)劃主要包括戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略步驟。

西部地區(qū)統籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略目標包括遠期目標和近期目標。

近期目標：加大以工促農、以城帶鄉(xiāng)的力度，扎實推進社會主義新農村建設；切實轉變經濟增長方式，加快老工業(yè)基地調整改造步伐；著力解決好民生問題，積極構建社會主義和諧社會；全面加強城市建設，提高城市管理水平；建成有西部特色的城鄉(xiāng)統籌發(fā)展模式，形成具有示范效應的全國城鄉(xiāng)統籌發(fā)展新模式。

遠期目標：努力把兩個地區(qū)加快建設成為西部地區(qū)的重要增長極、長江上游地區(qū)的經濟中心、城鄉(xiāng)統籌發(fā)展的直轄市，為在西部地區(qū)率先實現全面建設小康社會的目標不懈奮斗。建成有適度差異的具有新型城鄉(xiāng)特點的城鄉(xiāng)經濟社會關系，實現城鄉(xiāng)經濟社會的一體化。

(二)深化思想認識，破除落后觀念

西部地區(qū)統籌城鄉(xiāng)發(fā)展不僅是經濟發(fā)展的統籌，同樣也是思想觀念的統籌。第一，破除舊有的城鄉(xiāng)差別觀念。傳統的城鄉(xiāng)差別、收入差別、工農差別等觀念嚴重阻礙城鄉(xiāng)經濟的協調互動發(fā)展，因此應建立統籌城鄉(xiāng)發(fā)展新觀念，以新觀念促進新型城鄉(xiāng)關系的建立，以新觀念引導新發(fā)展。第二，破除改革中的“等靠要”等依賴思想。統籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的重點在于體制制度的改革，打破舊有的體制束縛與制度障礙，進行體制創(chuàng)新，從制度與體制中釋放出新的生產力，并以新型城鄉(xiāng)一體化制度保障統籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的順利實施。第三，避免改革一蹴而就的心態(tài)。“急于求成”、“為搞實驗區(qū)而搞實驗區(qū)”等心態(tài)不僅不能促進城鄉(xiāng)協調發(fā)展，而且將會加大統籌城鄉(xiāng)改革的難度。統籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一項長期的系統工程，必須制定遠期與近期相結合的戰(zhàn)略規(guī)劃，并且在實踐中不斷修正與完善。第四，破除改革“避重就輕，求穩(wěn)怕亂”的思想。統籌城鄉(xiāng)改革的核心在于打破舊體制，在于某些統籌土地、戶籍及社保等關鍵領域取得突破性的進展。只有破除改革“避重就輕，求穩(wěn)怕亂”的思想，樹立積極進取、敢闖敢冒、超前思維等觀念才是改革成功的保證。

(三)加快城市發(fā)展，充分發(fā)揮城市對農村的帶動作用

統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵在于發(fā)揮城市對農村的輻射和帶動作用，首先要做大城市經濟圈，擴展城市經濟圈的發(fā)展空間和容納能力，逐步實現大城市帶大農村協調發(fā)展，實現以城帶鄉(xiāng)、以工促農、城鄉(xiāng)互補、協調發(fā)展的良性循環(huán)道路。城市經濟圈的壯大一方面可以為現代農業(yè)發(fā)展和新農村建設提供雄厚的資金支撐和科技支持，另一方面也可以創(chuàng)造出更多的就業(yè)機會，促進農村富余勞動力的轉移，加快農民變市民進程。具體來講，主要包括發(fā)展優(yōu)勢產業(yè)以及促進農民向市民轉化等方面。

1.突出城市產業(yè)發(fā)展帶動作用。產業(yè)發(fā)展是經濟發(fā)展的基礎，是統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要推動力。城市對農村的經濟帶動作用主要依靠產業(yè)的帶動作用來實現，通過城鄉(xiāng)產業(yè)的鏈接與融合來實現城鄉(xiāng)經濟發(fā)展深度和廣度的拓展。這兩個地區(qū)是傳統的工業(yè)基地，裝備制造業(yè)是傳統的優(yōu)勢產業(yè)，但目前應對其進行技術改造和制度創(chuàng)新，一方面對現有產業(yè)進行整理和升級的同時積極培育具有潛在優(yōu)勢的新興產業(yè)，另一方面，主動將產業(yè)鏈向郊區(qū)和有條件的農村城鎮(zhèn)地區(qū)延伸，以產業(yè)發(fā)展為依托，來促進當地城市化建設和農民市民化進城。

2.增強城市就業(yè)吸納能力。城市是吸納農村剩余勞動力轉移的主要載體。增強城市就業(yè)吸納能力將有利于推進農民市民化進程以及發(fā)展統籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略的順利實施。

3.探索農民變市民的創(chuàng)新模式。西部地區(qū)統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心和重點在于農民變市民，目前農民變市民進程主要是受到現有體制與機制的制約，因此，加快農民市民化必須進行模式上的創(chuàng)新，打破舊有的體制和制度。尤其是在城鄉(xiāng)結合地區(qū)，農業(yè)產業(yè)化及農民市民化的條件已經基本具備，可以優(yōu)先考慮在城鄉(xiāng)結合部率先進行農民市民化模式的探索和創(chuàng)新。

(四)加快農村自身發(fā)展，提高農村對城市的支持作用

統籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建設小康社會，其重點和難點都在于農村經濟的發(fā)展和社會的進步。加快農村自身的發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距是發(fā)展城鄉(xiāng)統籌的重要組成部分和根本任務。

1.加大農業(yè)發(fā)展支持力度。現有農業(yè)投入水平較低是發(fā)展農業(yè)和農村經濟的主要瓶頸。因此，穩(wěn)定提高對農業(yè)投入的比重，增加支農投入的總量，是促進農村、農業(yè)快速發(fā)展，統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的前提。

2.積極發(fā)展勞務經濟。農村人口占總人口比重約3/4，而且在廣大農村地區(qū)已經出現大規(guī)模的勞務輸出現象，發(fā)展勞務經濟的條件已經具備。而且發(fā)展勞務經濟既增加了農民收入來源，也使進城農民提前適應了城市工作與生活節(jié)奏，增強了城市適應能力，為農民市民化創(chuàng)造了有力條件。因此，勞務經濟可以作為農村發(fā)展的重要組成部分，在統籌城鄉(xiāng)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。主要是：第一，組織技能培訓，提高就業(yè)能力。第二，突出企業(yè)優(yōu)勢，創(chuàng)新就業(yè)模式。第三，發(fā)揮政府作用，做好就業(yè)服務。

3.推進農村土地流轉制度改革。第一，建議逐步建立起合理的土地流轉制度，失地農民以土地換住房、社保等制度。按照總量不變、占補平衡原則，合理調劑區(qū)域建設用地指標；通過互建工業(yè)園、財稅分成等方式，與庫區(qū)的對口支援區(qū)縣及其他地區(qū)協調建設用地指標，保證統籌城鄉(xiāng)發(fā)展用地需要。第二，探索建立農村集體建設用地流轉制度，完善農村承包地流轉方法，明確流轉程序，配套建立土地流轉風險保障制度，促進農村土地規(guī)模化、集約化經營。按照“承包地換社會保障、宅基地換住房”的原則，采取置換或回購土地、實施“新居工程”、享受廉租住房、自主購房補貼等辦法，鼓勵農民“自愿退出宅基地、流轉承包地”，進入城鎮(zhèn)或農村新型社區(qū)居住。第三，引導村集體經濟組織通過村民集資、土地經營權入股等方式，在中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地和農副產品加工區(qū)修建標準廠房或職工公寓出租，壯大村級集體經濟，增加農村收入，逐步實現工業(yè)向園區(qū)(基地)集中、人口向新型社區(qū)集中、農用地向規(guī)模經營集中，從而實現促進農民市民化、農村經濟快速發(fā)展的目標。

4.加快生產要素向農村擴散。生產要素是農業(yè)生產和農村發(fā)展的基礎，包括資本、人力、技術等。目前困擾農村發(fā)展的主要問題是資本和技術，應該通過多種途徑解決。現有農村財政金融體制較為落后，對城鄉(xiāng)國民收入再分配的調節(jié)作用不夠突出。同時也不能發(fā)揮出對農村發(fā)展、農業(yè)增效和農民增收的資金支持作用，在很大程度上制約了統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進程。而現有的農業(yè)生產方式多是粗放式經營，技術對農業(yè)的支持力度相對不足，又加劇了其他生產要素的耗用。主要措施為：第一，深化公共財政制度改革，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)、分配合理的公共財政制度；第二，完善農村土地流轉機制，嘗試土地入股、以地換資等資本籌措方式；第三，嘗試建立農村銀行，激活農民或農村自有資金；第四，改善投資環(huán)境，拓寬投融資渠道，積極發(fā)展“博彩業(yè)”在內的政府或私人的現代融資渠道；第五，加大對農業(yè)的技術支持力度，著重解決關系農業(yè)發(fā)展的節(jié)水技術、病蟲害防治技術等突出問題。

(五)統籌城鄉(xiāng)發(fā)展，發(fā)揮城鄉(xiāng)協調互動作用

1.確立戰(zhàn)略工程地位。西部地區(qū)統籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一項復雜的系統工程，明確城鄉(xiāng)統籌發(fā)展的戰(zhàn)略地位是順利實現統籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略的先導和根本。

2.建立城鄉(xiāng)一體化戶籍制度。打破農民變市民的戶籍障礙，建立城鄉(xiāng)統一的戶籍管理體系，消除城市戶口和農村戶口在工資、社保等方面的差別。

3.構建城鄉(xiāng)一體化社會保障體系。健全完善覆蓋城鄉(xiāng)的最低生活保障、養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障為主的社會保障體系，保障城鄉(xiāng)居民基本生活。

4.完善政府公共服務職能。統籌城鄉(xiāng)公共服務改革是完善政府職能，促進統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的前提。第一，加強政府在統籌城鄉(xiāng)進程中的主體作用；第二，加快建設服務型政府，不斷強化政府市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能；第三，深化行政審批制度改革。

5.構建開放型的區(qū)域經濟合作框架。統籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不僅要實現城市和農村地區(qū)的協調發(fā)展，還要以一種開放型思維，將重慶市、成都市更好地融入到區(qū)域經濟、全球經濟的合作中去。加強相互之間以及與周邊地區(qū)的經濟合作與協調發(fā)展，鼓勵優(yōu)勢產業(yè)、企業(yè)“走出去”，支持外地優(yōu)勢產業(yè)、企業(yè)“引進來”。

6.建立健全預警監(jiān)控機制。統籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一項復雜的系統性工程。在實施的過程中，難免會觸動和涉及到各組織、各部門以及個人的利益與矛盾，存在著潛在的改革風險與挑戰(zhàn)。因此，建立農村合作醫(yī)療、土地流轉等風險監(jiān)控機制，建立進城農民工合法權益的利益訴求和保障機制，建立各項改革措施的信息披露機制將能有效規(guī)避各種創(chuàng)新的潛在風險和降低各項改革的制度成本。

7.優(yōu)化資源的基礎性配置作用。在統籌城鄉(xiāng)的過程中，地區(qū)經濟、社會、文化資源的優(yōu)化配置至關重要。城鄉(xiāng)統籌中的資源配置不是資源的平均配置或均等化配置，而是需要針對城鄉(xiāng)發(fā)展的不同需要和特點進行資源的合理配置。政府應加大對農村地區(qū)在基礎設施、公共衛(wèi)生等公共服務領域的政策支持力度和資源的優(yōu)先配置，對農村地區(qū)的公共資源配置采取有針對性的傾斜。

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(責任編輯：張淑蓮)