土地征收中公共利益的回歸

李 蕉 劉安卿

[摘要]土地征收中最突兀的矛盾無疑是公共利益與私人利益的碰撞，而目前公共利益的不確定性等因素使得這種撞擊顯得有些異常，公共利益被濫用而私人利益得不到伸張。因此，必須明確的是，公共利益應以公民權利為本位，以私人利益為終極追求與歸宿，在行政征收中須準確把握這兩點，從而有效地回歸公共利益。

[關鍵詞]土地征收公共利益私人利益回歸

一、從公共利益說起

1公共利益的源頭。

公共利益這一概念是歷史經驗的載體，其核心既不是約定的。也不是任意的，而是根治于歷史的。從本源來看，公共利益的誕生是為了更好地維護和落實私人利益。是為某一目的而產生的手段。私人利益可謂公共利益之母。在某種程度上看，公共利益可以看作是私人利益通過某種方式整合后的一種利益升華的結果。日本學術界的基本觀點是：公共利益是私人利益之集合。它是調整人權相互間沖突的實質性公平原理。正因為公共利益的存在。使得私人利益能在最大程度上避免在爭相實現過程中的沖突和摩擦。

2公共利益在法律中的體現。

“追求利益是人類最一般、最基礎的心理特征和行為規律，是一切創造性活動的源泉和動力。”因此，利益的矛盾和沖突也就不可避免了。人民選擇將自己的部分權利讓渡給國家，由國家來集中地更好地為自己服務，保護自己的權益，在這樣一個規則性的法治社會，則需要有相應的制度來對個人利益進行保障，這也就是公共利益最基本的出發點。同理，公共利益的兌現需要制度之手。“創造政治制度的能力，也就是創造公共利益的能力”，而公共利益作為憲法本身的價值追求，它是國家機關在適用憲法時必須遵循的一項基本原則。“公益的維護和提倡，可以說是現代國家積極的任務，也是許多實際政治運作行為所追求的目標之一。”

二、土地征收中公共利益與私人利益的碰撞

“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”，公共利益依法成了土地征收的前提和限制。雖然有了法律的明文規定，但我國目前違反該前提轉向其它利益而征地的現象屢見不鮮，正如有的學者所說：“社會上的強力集團控制著輿論，他們解釋著什么是公共利益，他們往往把自己的價值判斷說成是代表整個社會”。而在特定的領域中他們又擁有相對優勢的地位，于是公共利益的瓶頸于其來說有時只不過是費一下吹灰之力而已，形式上的前提和限制實質上卻并非那么刀槍不入。

“人類社會始終存在著不同形態的個人利益與社會利益的矛盾。這一矛盾歸根結底是作為個體的每個成員的利益與社會整體利益需要的矛盾。”歷史等原因決定了公共利益與個人利益是一對天生的矛盾體，該矛盾又依賴于法制社會的存在而存在。筆者認為，土地征收中陰暗的一面主要是來自公共利益與私益的博弈摩擦。行政主體實施土地征收的目的在于公共利益的實現，使社會更好地發展，這也是和個人利益相一致的。可正所謂天下熙熙，皆為利來，天下攘攘，皆為利往。行政主體也如此，于是在其為行政行為時便有形無形地穿插著追求自身利益的目的。托馬斯·霍布斯將權力定義為“獲得未來任何明顯利益的當前手段”，的確，“權力標志著一個階級實現其特殊的客觀利益的能力”。在國家賦予行政主體一定權力的情況下，其相對個人的優勢地位(當雙方地位優劣不一致時，劣方所謂的意愿極可能是被愿意，是愿意的假象)，很難避免權力的濫用，這也就意味著公共利益極可能被歪曲，私益被破壞。在利益的牽引下，一系列的矛盾沖突、糾紛甚至流血事件接踵而至，如鐵本事件、嘉木事件、“史上最牛釘子戶”，等等。據統計，土地糾紛已然成為誘發群體性事件的重要原因之一。究其原因，很大程度上可以說是制度規則給利益誘惑留下的一道縫隙。法學專家梁慧星教授在其論文中曾提到，征收土地的補償金和出讓的市場價格間存在的巨大差額就是由地方政府和企業共享。這也就意味著個人利益必將有所損毀。公共利益也被濫用。

然而，我們也不可忽略這一點，蘇格拉底曾用自己的死成就了雅典法律的活，也給我們生動地詮釋了那句法律名言——“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”。他用生命踐行著信仰，堅信著法的終極公正性，正義不會缺席。而作為征收相對人，在面對可能的不公正。在捍衛自我權利時是否也應當保持一定的理性和冷靜呢?冷靜思考，你可以僅用自己的意志去判斷是否公正嗎?

三、土地征收中公共利益回歸的途徑探析

無論從什么角度去分析，歸根結底，還得回到公共利益的界定問題上。談及公共利益的界定。不外乎就是由于其抽象模糊性而難以形成統一的界定標準，理論上對公共利益的辯證可謂聚訟紛紜。有的學者將其喻為“幽靈”，布坎南則將其稱為一座“崇高的圣杯”。筆者認為。公共利益作為一種抽象的利益形態，其內涵無疑具有一定的不確定性，且其本身亦為一種價值的體現。而對于價值認識幾乎是不可能達成一個統一的判斷標準的，然而對它的認識及確立又是不可回避的問題，此時只能是轉而尋求在已為普通大眾所接受認可的范圍內去先落實它。并轉而向其它的突破口去尋求它作為手段而存在的終極目的。首先，應正確把握“公共利益”的優先性，正如有的學者所認為。決不能將它的優先性絕對化，且在具體操作中過于機械化。“利己的行為多半是利他的，自利的本性鼓勵每個人盡量用最低的成本生產出最高質量的產品到市場上交易。結果個人受益，大家受益。”且本文已提到公共利益是為個人利益而誕生并存在的，個體的地位舉足輕重。因此，正如有的學者所提，公共利益之爭核心并不在于“公共利益”的準確界定，而是在于如何定義，如何通過在國家機關與民眾之間達成共識而確定“公共利益”。那究竟是以法制還是以人們的幸福度來判斷是為公共利益否?從哲學意義上說，沒有任何規則的游戲才是真正公正的，當然這是一種極度理想化的公正，近乎是不存在的。只能是通過統一的法制去追求一種盡可能的公正。那又由誰通過什么方式什么程序來界定呢?筆者比較同意從我國民主制的性質出發，將界定權賦予代議機關，為避免其在實際中因過于繁重而不具操作性，應通過比較研究國外的做法，“比較法有時能使我們超越比例半斯山”。此外，筆者傾向于法律應對其界定并予以明文規定，可采用列舉法加概括性條款加排除性條款，概括性條款最終解釋權交予一定層級的人大及其常委會來決定，即只在一定的情況下方才一事一議。畢竟，“惟有立法者在理念上承繼憲法理念，在立法技術上，強調‘具體規范原則，國家權力濫用公益之情況，將可望被遏阻”。

霍布斯曾說過，我們想的應當是事而不是詞，也許我們應當更多一些對案件相關細節的分析，而不是流于概念分析。既然公共利益的概念不能形成共識，實體上無法盡善盡美。則不宜苛求，而應轉向程序并在實踐中尋求彌補。首先，在土地征收公益性認定的過程中必須賦予相對人參與權、知情權、聽證權等。此外，極有必要對公共利益征收的認定進行司法審查，由處于中立地位的法院居中裁判，以盡可能地避免行政機關既當運動員又當裁判員的現象。筆者認為，以法院已深入人心的司法公正形象為橋梁定能在相當程度上柔和公共利益與私人利益之間不可調和的矛盾和沖突。為此。應在各個層級建立相應的民意機構，且對公益征收進行公示，并對公益目的調查分析、批準依據等具體事項予以詳細說明，賦予相關利害關系人一定時限的維護自身合法權益的可能性。其實，只要保證了征收的公正性合理性，公共利益得到彰顯，并以恰當的方式去踐行，私人利益定會為其開道。福建省泉州市泉港區就是個很好的在城市房屋拆遷方面的公共利益與私人利益完美融合的例證。該區依法以公共利益為目的，文明拆遷、和諧拆遷，以情感人做通群眾思想工作，先安后拆解除群眾后顧之憂。有一位村民說道：“一開始真舍不得祖屋，也不知道以后出路在哪里，不愿意搬，可人心都是肉長的，干部辛辛苦苦做工作，該解決的都解決了，我們就搬了。”于是便有了泉港區八年來大規模征地拆遷“零上訪”的“神話”。

四、結束語

哈耶克說過，人民的福利應當是最高的法律，從價值本位論上來說，公共利益的運行不該偏離其存在的終極目的——服務于個人利益，否則就只留一副空皮囊。而在土地征收中公共利益與私人利益的博弈被操縱假借之現象必須由相應的法制來平衡，而公共利益的有效回歸是重中之重。

責任編輯劉金旭