社會體制視野下的中國社區建設

內容摘要 從社會體制視角看“社區”，我國1990年代開始的社區建設運動之前的所謂“單位辦社會”即可視作社區建設。自1949年迄今，中國農村社區建設、城市中單位作為社區的建設和居民區作為社區的建設，分別隨社會結構的變革而變遷，雖然成就顯著，也相繼凸顯架構示微、定位不明、商進黨退等問題。而要解決這些問題，最終要回歸到黨建的加強和黨員素養的提高上。

關 鍵 詞 社會體制 社區建設 單位

作者 謝遐齡，復旦大學社會學系教授、博士生導師。（上海：200433）

從社會體制視角看社區，其實是個“純”社會學概念。從這個視角看，我國1990年代開始的社區建設運動之前的所謂“單位辦社會”也可視作社區建設，因為社區即共同體，社區建設首先是建立形成、鞏固、發展共同體（社區）。“單位辦社會”即一種共同體建設。社區建設一度被視作改變了過去單位辦社會的社會發展方式。這有一部分道理，但不全面。須知，原先的“單位”就是一種社區（共同體）；至今，近20年的社區建設過去了，仍然有一部分單位具有社區的大部分性質。近來，許多企事業單位被要求不得把富余員工推到社會去，要“內部消化”，如此舉措實則透露了政府仍然需要單位擔當社區角色。

按照列寧和毛澤東的思路，無產階級革命就是由黨組織新社會。社區建設正是黨組織社會的基層活動。然而眼下的普遍狀況是，基層黨組織組織社會的功能并未充分發揮，而商業勢力不斷增長。筆者認為，社區建設關鍵在于社區黨建和黨員素養的提高。

1949～1990年中國社會的三種社區建設

毛澤東1949年9月30日在中國人民政治協商會議閉幕會上宣告“全國同胞們，我們應當進一步組織起來。我們應當將全中國絕大多數人組織在政治、軍事、經濟、文化及其他各種組織里，克服舊中國散漫無組織的狀態”［1］。這是中國共產黨重建中國社會結構思想之經典表述。依照此思路，一切工作都可看作組織中國社會的努力。建黨、建軍、建立工會青年團婦女聯合會、建立各種協會、組織統一戰線、農業合作化、私營工商業社會主義改造、建立居民委員會、高校院系調整等均可如是觀之。這個時代完成了中國社會結構的革命性斷裂，舊的社會組織徹底粉碎，新的社會組織迅速成立。當然，由于推進速度過快，建設一度趕不上破壞，留下了許多未能及時填補的社會功能空白。盡管如此，最高領導始終高度重視組織社會的事業，并且始終把注意力集中在組織社會基礎即社區建設上。

在此，農業合作化被看作農村社區建設、城市工商業的公私合營被看作城市社區建設的一個部分。以下主要敘述三種社區建設：農村一種；城市單位和城市居委會兩種。

1.農村社區建設

農村社區重建是中華人民共和國的立國基礎，是中國社會現代化的主要戰場，在這一階段得到最大關注。

第一個是建國前后開展的土地改革運動。這個運動徹底實行了毛澤東在《新民主主義論》中闡發的土地私有綱領，在中國歷史上也是最徹底的平均地權的運動。過程大體如下：在戰爭勝利的前提下，工作組進村，找積極分子，通過各種途徑、方式向村民宣講革命道理。這個環節即思想動員，以社會學的話語敘述，是革新意義系統，賦予農民的革命行動以新的意義。以新的方式解釋世界，是社會結構重建中最初的、也是最重要的一環。在此基礎上開展組織工作：發展黨員、組建黨支部，建立農會和其他組織。這個環節是組織群眾。然后，帶領群眾斗爭，并取得勝利；把沒收的地主富農土地、房屋、財產分配給村民，讓群眾分享勝利果實。這是個實踐環節。最后，原有的基層政權組織、社會組織隨同生產關系一齊打碎（廢除、取消或解散等），建立村委會之類基層政權。

經歷以上過程，確立了黨理所當然的領導地位，并建構起基層黨組織與村民一體化的社會結構。新社區的建構過程，也是中國社會的現代化過程。在這種社會結構下，道理是黨倡導并灌輸給群眾的；組織是黨建立的，組織的骨干份子是黨發現、確定、培訓的；政策和策略是黨擬定并領導群眾參與實施的；最后勝利果實是人人有份的。這種社會結構，筆者稱之為倫理社會，其實質是，占主導地位的人與人之間的社會關系是直接性的，具體地說，黨的領導這種倫理關系（俗稱人事關系）比市場、商品等理性的社會關系重要得多。換言之，盡管實施土地私有，而且是中國歷史上最徹底、遍及全國的一次，新建構的社會結構仍然是人事關系主導型，即倫理社會。所以，以為土地私有的實行就是理性關系的確立，實則錯誤估價了土地改革的經濟、社會意義。真正強大而且牢固的社會事實是黨的領導的確立。理解了這一點，就能理解日后的農業合作化直至人民公社一大二公取消土地私有，其根據何在。無疑，建國初期實施的土地私有，是有條件的私有，實質上是公有前提下的有限的私有。

第二個是農業合作化運動，經由互助組、初級社、高級社，把單個農戶組織起來，全然是社區重建。原先的單個農戶組成的村落是社區，合作化之后的村落當然還是社區——不過是內部關系和結構變化了的社區。高級社階段，社員在理論上還可以退社。

第三個是人民公社運動，土地改為集體所有制，杜絕了社員退社的可能，村落的社區結構與此前根本不同了。對于人民公社，通常有兩種看法：一是把人民公社看作合作化的當然結果；二是把人民公社看作一個插曲。從土地所有關系看，現在仍然規定土地是集體所有，維持了人民公社運動促成的狀態，人民公社似乎是合作化運動的目的與結果。而當下農村中人與人之間的社會關系狀況則反映，人民公社似乎是個插曲。這兩種看法都有根據，還要等待事情的自然發展，尚未到下結論的時候。

這個階段還有兩件大事：一是1958年1月9日通過并施行《中華人民共和國戶口登記條例》，第十條規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”自此，有了農村戶口與城鎮戶口之區別。1972年修改憲法又取消了遷徙自由條款，農村社區的性質隨之變化。二是1984年4月6日國務院發布《中華人民共和國居民身份證試行條例》，1985年9月6日全國人大常委會通過并開始施行《中華人民共和國居民身份證條例》，規定居住在中華人民共和國境內的年滿16周歲的中國公民須領取身份證。從此，農民又可以離開戶籍所在村莊在國內流動，農村社區的性質隨之再次變化。

2.城市中單位成為社區

城市中單位成為社區的情況比較復雜，既有類型的區別，又有發展的不平衡，還有具體建構的差異。這里要明確的是，單位之所以必須看作一種社區類型，首先在于單位的核心是黨的基層組織。其次，在黨組織領導下，單位成員進行多種互動以結成倫理關系。黨支部要開生活會開展批評與自我批評，單位成員之間要搞各種評比。1950年代開展過的“拔白旗、插紅旗”等勞動競賽……都是促進社區團結的有效措施。單位之所以是社區，還有許多因素的推動，比如住房分配。單位一般會為員工蓋房供集中居住，使單位在空間上有了成為社區的保證。

3.城市居民社區

城市居民的居住區是目前社區一詞通常所指，其形成起源于毛澤東組織社會之理念：即在城市中把人員組織進單位的同時，還有一些“剩余”人員也要組織起來。

幾千年來，我國城鄉社區基本上是自治的。古代長期實行控制性管理的“編戶齊民”制度，北宋之后稱“保甲制”，延續到民國時期；解放后，迅速在城市里廢除了保甲制，建立了新型的居民自治制度，大體經歷三個階段：“1949年杭州孕育階段”，居民委員會的稱謂最早出現于杭州。“1952年華東區試點階段”，上海市在4月建立居民委員會。“1954年立法”，毛澤東指派彭真調研，并根據調研報告立法，以便在全國統一規范和迅速發展。當初發展居民組織主要目的有兩點：一是把“無組織”的居民組織起來。二是動員單位之外的力量，增進城市居民的福利。因此，居民組織不同于其他民間組織，是以居住地為條件建立的非營利、非會員制和區域性居民自治組織；居民組織與參加各級人民代表大會和政治協商會議的人民團體也有所不同，是公民參與國家公共事務的一種新途徑。居民組織采取的組織形式是“委員會制”，議行合一，集體領導，辦事民主，職能機構健全，內發機制充滿活力，為基層社會管理、社會救助、勞動就業以及國家的工業化建設等調動了大量的社會資源，實踐了一次社區發展運動。新型居民自治制度與舊保甲制度的根本區別就在于，新制度有基層黨組織與居民水乳交融式的一體性。這種一體性，是社會主義民主的實質與前提。

1990年代開始重新組織城鄉社會

1990年代開始的，由政府倡導的社區建設運動，起因于改革開放引發的中國社會大變遷。在黨和政府領導下，自覺重組中國城鄉社會、積極推進社區建設的實踐。當然，由于對社會變遷估計不足、對社區認識存在偏差，這一過程走了些彎路。對社會變遷估計不足主要表現在：農民大量離土進城在全國范圍內流動謀生；外國及我國港澳臺地區人員因從事商務活動涌入我國大陸社區居住。對社區認識的偏差主要表現在：混同社區建設與基層政權建設為一事（到十七大報告才明確列為兩件事）；至今沒有認識到過去的“單位辦小社會”也是社區建設，于是把居民小區當作社區建設中心問題而放棄或忽視了單位的社區建設。

這場1990年代以來的社區建設運動實質上是中國共產黨對中國社會的重新組織，應該看到，領導層有著較高的自覺性。然而也須承認，由于開始時認識不夠明確，缺少理論指導，此建設具有相當程度的探索性。也因此，首先給人們突出印象的是，大量農民離土進城被視為擾亂城市秩序的盲目流動人口，沒有認識到這是中國社會大變動的開始；也沒有預見到外資大量流入將引發中國社會結構更為重大的變遷，而不單是增加資本、債務等“純”經濟的事件。農民進城和外資入華，是改革開放以來中國社會變遷的雙重變奏。

現在我國的社會結構可歸納為兩種類型并存模型，即體制內、體制外并存。其在經濟體制方面表現十分明顯，在民間組織方面同樣明顯，只是沒有明確的表述。比如，經費來自政府財政撥款的社會組織，不列入民間組織，無須到民政部門登記，屬于“體制內”。民辦非企業為民間組織，須到民政部門登記，屬于“體制外”。而不少社會組織迄今是“中間”態的，類型模糊。像學會中的大部分，已經劃歸民間組織類型，須到民政部門登記，但還要接受相關方面的直接領導，即類型上似乎應屬于“體制外”，實質上仍然屬于“體制內”。至于各類社區，也在經歷著新的演變。

1.農村的社區重建

農村取消公社制，重新實行政、社分開，是農村社區重建的重要環節。1984年實施居民身份證制度使農民的身份或曰社會地位發生根本變化，為其后的農民全國大流動準備了條件，是解放生產力的重大舉措。農民大量離土外出，其是否在一部分地區已經演變成農村社區解體，是個有待研究確定的課題。目前可以初步確認的是，一部分農村的基層黨組織，由于骨干黨員外出打工，已經趨于癱瘓。與此相關聯的農村社區，至少其構成已經基本改變。若干著名的保持集體經濟的村莊，如華西村、南街村，則構成新型的“雙層”社區。原村民成為集體老板，雇傭大量（超出原村民多至十倍數量的）打工者。華西村用購買方式占用周圍若干村的土地，其村民尚未獲得與華西村民同等的待遇，這些村落成為“三層”社區。而這樣的購買方式，尚未獲得中央認可。一些農村，農民大量外出，土地由集體租給外來的農業經營者，由其雇工耕作。又一些農村，少量農民外出，留下的人員正在探索合作經營……

總之，農村社區在經歷了動蕩不定的近乎解體階段后，正在重建中。重建成什么樣子，目前只能看出幾種大致的方向。在“建設新農村”指導思想的總體要求下，我們須在今后的實踐中跟蹤調查、不斷探討。

2.城市的社區重建之一：單位作為社區

城市社區建設仍須分兩個方面研究：一是國營企事業單位，一是居民區。

由于領導層和大部分學者從一開始就把社區概念理解為以地域性為主的居民人群，未能把社區建設與基層政權建設區分清楚，學者中對社區建設的目標與途徑分歧也多，城市社區重建呈現復雜局面。

十幾年前，開展社區建設初期，社區建設的基本主張是，鑒于單位性質的變化，單位成員主要活動場所從單位轉移到居住區。十幾年過去了再考察，許多單位其實仍然是社區，單位作為社區至多是有所削弱，有的或許還有所強化。以復旦大學為例，盡管職工購買新房，原宿舍房屋已有部分變賣或出租，職工的社區意識（即對本單位的歸屬感等）并未削弱。復旦大學原先的職工宿舍有若干處，跨街道且跨區，但是復旦大學整體是一個社區十分明顯。隨著改革的深化，復旦大學宿舍區、校區都有增加，加上與上海醫科大學兩校合并這個因素，宿舍區、校區更為分散，但感覺上仍然是一個社區。特別是，復旦大學師生還是區人民代表大會的一個選區，這個情況強化了復旦大學單位作為社區的社會結構。工資包干、編制包干、職數包干等規定均在鞏固單位作為社區之社會結構。高校本不該再管學生找工作之事，然而現在被要求為學生找工作努力，這些活動都加強了單位作為社區的發展趨向。

可以說，全世界的高校都有共同體（社區）意義，而高校在我國作為國營事業單位、作為社會基本單元，更是具有獨特的社區意義。同樣，政府職能部門的機關，也屬于單位，有著社區意義，能夠凸顯其社區功能的有：如辦三產安置富余人員、創收增加成員工資外收入、集資自行蓋房分配給本單位成員、開辦子弟學校等。在此，我國社區的一個重要構成要素自然而然地鎖定為是否有黨組織并發揮核心作用。國營企事業單位顯然都具備這一要素。

3.城市的社區重建之二：居民區作為社區

重視居住區作為社區也適應了社會變遷的新情況。開展社區建設要求既從理念出發（一是加強基層政權、一是發展居民自治），也從實際需求出發（力圖滿足社區中的多種需求），于是，社區建設一度被指稱為實質上就是基層政權建設。其從理論上看并不全面，然而從實際可能性上看，似乎不得不如此，因為當時城市社區正在粉碎性地解構中：舊城區整塊整塊地拆除，老社區解散，居民各奔東西；新建的居民小區，居民彼此不認識，因而根本談不上新社區之存在。在這種情況下設立的居民委員會常出現居民根本不認識居民委員之事。據報道，不少地區選舉居民委員會，甚至有試驗直接選舉的。這些選舉有的固然提供了民主經驗，有的卻須進一步了解——對于一些新的居民小區而言，這種選舉的實際意義其實僅僅在于產生了新的居民委員會，于社區建設并無多大意義，因為居民彼此還不認識。然而，無論如何，居民委員會建立起來，總是一項必須做的事情。邏輯順序似乎也是：先建居民委員會，日后再逐漸地形成社區。

社區建設之核心是黨建。一般大城市居民區黨建已經做到了全覆蓋，但是黨組織發揮的作用還遠不夠。比如，黨支部與居民的聯系須進一步加強，須探討黨組織對居民產生經常性影響的途徑與方式；居民黨員在居民區中也須獨立地發揮作用。再比如，要研究基層黨組織及黨員是否須尋找與居民的共同利益、是否須與居民形成共同戰線。現在急迫地需要對社區黨建做評估，而在做這種評估前先須建立社區黨建的理論，像基層如何處理黨政關系以密切黨組織與居民之間的關系。總之，基層黨建須有深入的、創造性的理論建設和有效的實踐。

在具體的社區建設中，人們多從社會服務、社會福利角度探討，這的確是必要的。社區建設主要關注點首先是社區本身的建設，即把社區居民組織起來、自己治理自己。上述視黨建為核心，即組織起來之核心環節。其次是社區統一戰線、民間組織的發展。對于“體制外”的經濟成份、社會組織成份（“兩新組織”），一方面，要在這些機構中發展黨員、建立黨組織；另一方面，由于其大部分成員屬于“無組織人員”，組織他們的途徑主要落在社區，這是社區統一戰線的重要工作。同時，社區豐富多彩的生活須有各種機構組織實施，其中包括開展社會服務、執行社會福利的民間組織，因而亟待發展社區的民間組織，這勢必要求有眾多訓練有素的專業人員，從而對社會工作專業提出了進一步的要求。

自1990年代以來的城市社區建設運動確實取得了巨大成就，基本搭起了居民組織的架子，其中居民委員會備受社會各方面的矚目。然而至20世紀末，居民委員會的建設就開始呈下滑之勢，正在暴露越來越多的問題，其突出表現為商進黨退。具體而言，政府的影響在減退，黨組織在社區的影響未見增強，商人（物業公司）大踏步進入社區；大標語上寫的是聯防，旁邊巡邏的是物業公司雇傭的保安，平時少見居民委員，多見物業公司經理在指揮社區管理；政府為人民提供的場所多半是全市性的，社區活動場所則往往由公司經營。在西方社會為第三部門活動場所的，意在模仿西方社會的一些人士卻倡導“交給市場”，劃入第二部門，他們概念中缺乏第三領域，行動上實為商人大開其門。此外，90年代建造的社區活動設施，其中一些也留下了形式主義痕跡，居民使用率很低。這類硬件超前的現象不是個別性的，其歸因于當時未做認真的調查研究，也未從社區居民的實際需要出發設計。政府曾規定，建造新住宅區時必須為居民委員會及居民活動預留房屋。有些居民委員會利用這一規定把部分房屋租賃出去，名義上是“社區服務項目”，實際上是“創收”供發補貼。《物權法》出來后，屬于業主共有的居民委員會用房的合法性成為問題，可能成為居民發泄不滿的借口。功能日益萎縮的居民委員會不斷面臨新的挑戰。

簡短的結論：發展趨勢

改革開放以來，中國社會發生了巨大變革，解放思想、解放生產力，人民獲得了更多的自由，取得了巨大建設成就。同時回顧30年，這條道路是艱辛而代價巨大的。十七大報告主張，“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，為社區建設規定了明確的方向。十七大報告還指出，“完善以職工代表大會為基本形式的企事業單位民主管理制度，推進廠務公開，支持職工參與管理”，這一方針將鞏固國營企事業單位員工的主人地位，使國營單位的社區內涵得以延續。十七大報告同時要求“加強基層政權建設，完善政務公開、村務公開等制度，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”，厘定基層政權建設、社區建設為兩事；政府的行政管理與基層群眾的自治兩者關系是“銜接、互動”；目標是“增強社會自治功能”。

十七大報告為社區建設規定的方針是正確的，只要落實這一方針，我國社區建設就會走上健康發展道路。在新農村建設中，我們應該關注其中的社區建設意義，同時要提高對國營企事業單位社區內涵的認識。從這一角度看，管理國營企事業單位就是管理這些單位的社區建設。當然，十七大報告指明了方向，要在實踐中完全徹底落實，還有大量理論問題要研究，其中最關鍵的是基層黨建理論。

如上已述，我國開創的社會主義基層民主制度與舊時代保甲制度的根本區別在于，我國將實現基層居民當家作主。由于我國社區的黨組織與社會一體性結構，社區自治的形態設計為基層黨組織領導下的居民當家作主。“一體性”之意義是基層黨組織與居民水乳交融般地緊密結合。這是我國社會應有的一種社會結構。黨組織與人民群眾在基層的緊密結合，是實現人民當家作主的必不可少的前提。有了這樣的結合，居民委員會才有生命力，才可能成為真正的居民自治組織。貫徹十七大報告的方針，還要求基層組織與黨員具有高素養，要求發展出完整的修養理論，并推進其實踐。或者說，社區建設的前途完全系于社區黨員的修養，這是基層組織發揮其應有功能的前提。修養提高，才能與居民休戚與共，才能正確貫徹黨的路線方針。如果我們要測量社區建設的發展程度與趨勢，基層黨員的修養一定是諸多主要指標中的關鍵一條。

編輯 李 梅