城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的新農(nóng)村社會保障體系研究

唐 霞 徐仁際 王澤玉

一、社會保障制度的概念

社會保障制度是“以國家或政府為主體，依據(jù)相關(guān)政策法規(guī)，通過國民收入再分配，對社會成員的基本生活予以保障的社會安全制度，是一個國家關(guān)于社會保障的政策、法規(guī)、規(guī)定及其實施辦法的總稱。”它具有普遍性、強(qiáng)制性、互助性、福利性和社會性等特點(diǎn)，是維護(hù)社會穩(wěn)定與發(fā)展的“安全網(wǎng)”和“減震器”。我國社會保障主要包括社會保險、社會福利、社會救濟(jì)和社會優(yōu)撫，其中以社會保險為主體，以社會福利、社會救濟(jì)和社會優(yōu)撫為補(bǔ)充。

二、農(nóng)村社會保障制度的界定

就本質(zhì)而言，社會保障應(yīng)是面向全國公民的，不應(yīng)有農(nóng)村與城市之分。但我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的格局，導(dǎo)致了社會保障在城鄉(xiāng)間有著巨大差異。因此，農(nóng)村社會保障是相對于城市社會保障而言的。農(nóng)村社會保障與社會保障的概念具有一致性，它是指面向農(nóng)村居民的社會保障。所以可將農(nóng)村社會保障定義為：“國家或政府為了保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，對農(nóng)民在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、遭遇災(zāi)害、面臨生活困難的情況下，由政府和社會依法給予物質(zhì)幫助，以保障農(nóng)民的基本生活的一種社會制度。”

三、我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)顯現(xiàn)出的問題

(一)覆蓋面小、保障水平低、體系不健全

目前，我國農(nóng)村尚未建立起統(tǒng)一的社會保障體系，仍以居民的家庭保障為主，它并不是由國家強(qiáng)制實行的全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一實施的保障制度，也沒有得到國家財政支持。在農(nóng)村能夠享受社會保障待遇的入主要包括社會救助對象(即農(nóng)村貧困戶和殘疾人)和社會優(yōu)撫對象(包括烈軍屬和革命傷殘軍人等)。但從全國來看，農(nóng)村人口中只有少部分人能享受到各項社會保障，而且保障標(biāo)準(zhǔn)相對偏低，社會保障能力相對不足，難以滿足廣大農(nóng)民的基本生活需求。

(二)社保項目缺乏資金來源

現(xiàn)實中的農(nóng)村社會保障體系的模式是：農(nóng)民自愿參保為主，集體資助為輔，政府政策扶持或少量資助。“由于國家財政支持相對較少，而大部分地方政府財力不足，集體經(jīng)濟(jì)不景氣，導(dǎo)致保障資金難以到位，從而影響了保障制度的貫徹落實。”

(三)缺乏穩(wěn)定性與規(guī)范性

我國社會保障制度改革長期試而不定，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度由試點(diǎn)期間的農(nóng)民踴躍參與到后來的相對停滯狀態(tài)，合作醫(yī)療機(jī)制幾經(jīng)恢復(fù)但對農(nóng)民的保障功能有限，都足以可見制度的可持續(xù)性較差。

四、構(gòu)建新農(nóng)村社會保障體系的對策思考

(一)完善農(nóng)村社會保障的法規(guī)體系

1、我國農(nóng)村社會保障的現(xiàn)實情況決定了必須加快社會保障立法工作，依法建立農(nóng)村社會保障制度，籌集社會保障基金，確保基金使用安全、高效。在立法過程中堅持增強(qiáng)政策法規(guī)的宏觀性與統(tǒng)一性與增強(qiáng)政策法規(guī)的前瞻性和連續(xù)性原則。

2、構(gòu)建農(nóng)村社會保障法律法規(guī)體系。為調(diào)整農(nóng)村社會保障中的各種社會關(guān)系，“在立法體制上，形成以全國人大常委會制定的《農(nóng)村社會保障法》為統(tǒng)率的。以國務(wù)院針對農(nóng)村的社會保障主要方面制定的條例為主體，以有立法權(quán)的地方人大及地方政府依法制定的地方性法規(guī)和規(guī)章為補(bǔ)充的完整法律體系。”

(二)建立農(nóng)村社會保障資金支撐體系

1、加大財政投入力度，調(diào)整結(jié)構(gòu)，建立穩(wěn)定、規(guī)范的財政支持機(jī)制。把農(nóng)村社會保障資金足額納人每年的財政預(yù)算，預(yù)算安排的農(nóng)村社會保障資金要及時足額撥付到位；科學(xué)測算、合理確定農(nóng)村社會保障資金在年度財政預(yù)算中的比例，逐步增加財政資金投入。

2、拓展社會保障資金來源，吸取國外經(jīng)驗。有關(guān)部門要盡快通過社會保障稅，發(fā)行農(nóng)村社會保障債券和福利彩票等渠道。充實農(nóng)村社會保險基金。在農(nóng)村社會保障資金籌集過程中，應(yīng)以個人儲蓄積累為主，以社區(qū)和國家扶持相結(jié)合。充分發(fā)揮農(nóng)民家庭保障和個人保障的積極性。

3、強(qiáng)化監(jiān)管，確保基金的保值增值。建立健全基金管理制度，堅決執(zhí)行收支兩條線，嚴(yán)格實行專款專用，嚴(yán)禁擠占挪用。

(三)健全農(nóng)村社會保障的體系內(nèi)容

1、在鞏固農(nóng)村“五保”制度的基礎(chǔ)上完善農(nóng)村最低生活保障制度。堅持實施“農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)霞光計劃”，對農(nóng)村敬老院建設(shè)予以傾斜支持，保障資金來源。確定各級政府合理的資金負(fù)擔(dān)比例，建立穩(wěn)定而逐步增長的農(nóng)村低保補(bǔ)助基金，完善農(nóng)村低保投入機(jī)制。

2、完善農(nóng)村保障體系，落實中央新醫(yī)改政策。確定切合實際的合作醫(yī)療范圍，立足完善和發(fā)展農(nóng)村合作醫(yī)療，全面推進(jìn)以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，同時應(yīng)該也保小病，防止農(nóng)民從小病拖到大病，增加農(nóng)民自愿參與合作醫(yī)療的積極性。多渠道解決合作醫(yī)療資金，加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)。

3、探索建立不同層次和水平的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，逐步椎進(jìn)由家庭養(yǎng)老為主向社會養(yǎng)老等多種形式轉(zhuǎn)變。黨的十六屆六中全會作出了“逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”和“有條件的地方探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度”的決策；“十一五”規(guī)劃綱要和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》(中發(fā)[2006]1號)已把“建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”作為推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，擺在了突出位置。這些政策的實施，意味著被征地農(nóng)民、農(nóng)民工、務(wù)農(nóng)農(nóng)民等低收人群體將以多種方式納入社會養(yǎng)老保險制度，農(nóng)村養(yǎng)老保險將經(jīng)過制度創(chuàng)新和制度多元化以覆蓋廣大農(nóng)民。

(四)健全農(nóng)村社會保障的蠱誓考評體系

1、建立項目管理和目標(biāo)管理體系。明確管理責(zé)任和行業(yè)管理部門，確定一個部門牽頭，多部門密切配合。制度考核細(xì)則。建立目標(biāo)考核責(zé)任制，注重管理過程的檢查和考核，嚴(yán)格獎懲制度，增加透明度。提升效率。

2、建立健全農(nóng)村社會保障監(jiān)察管理體系。監(jiān)督農(nóng)村社會保障資金的管理，主要包括監(jiān)督各級農(nóng)村社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對農(nóng)村社會保障資金的收繳、管理與發(fā)放。監(jiān)督社會保障各項法律、法規(guī)和政策的落實。依法定期對社會保障基金的財務(wù)收支狀況進(jìn)行審查，并在法定期限向社會公布詳細(xì)的審計結(jié)果，以增加透明度。紀(jì)委、監(jiān)察嚴(yán)格監(jiān)督，政法部門進(jìn)一步加大執(zhí)法力度，打擊各種形式的違法行為，通過細(xì)致的工作，建立一套農(nóng)村社會保障監(jiān)督檢查管理體系。