煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法銜接的具體制度構(gòu)建研究

蔣中民 劉國棟 高樹華

[摘要]在煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法初步構(gòu)建的銜接機(jī)制下，由于缺少相應(yīng)的具體制度保障，實踐中存在諸多不足之處。為此，本文設(shè)計了兩種新型制度：在煙草專賣局內(nèi)部設(shè)立一個具有獨立執(zhí)法權(quán)的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)(簡稱“獨立機(jī)構(gòu)”)和煙草專賣局全程介入制度，并對公安機(jī)關(guān)提前介入制度也進(jìn)行了全新設(shè)計，以利于提高依法行政效率，提高對應(yīng)急事務(wù)處理的法律應(yīng)對能力，使行政執(zhí)法與刑事司法銜接的路徑更為通暢。

[關(guān)鍵詞]煙草專賣；行政執(zhí)法；獨立機(jī)構(gòu)；全程介入；提前介入

一、獨立機(jī)構(gòu)的建立

在破獲制售假煙網(wǎng)絡(luò)、追究制售假煙犯罪分子刑事責(zé)任(簡稱破網(wǎng)追刑)工作中，積極推動和建立行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機(jī)制，發(fā)揮法律監(jiān)督職能，加大對制售假煙破網(wǎng)追刑的力度，保護(hù)國家和消費者的利益是煙草、公安、檢察等機(jī)關(guān)面臨的一項重大任務(wù)。目前煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的機(jī)制諸如信息共享、聯(lián)席會議制度等已經(jīng)初步構(gòu)建起來，做到了密切配合，相互協(xié)作，實現(xiàn)了信息共享，發(fā)揮了行政執(zhí)法和刑事司法的綜合威力。但由于缺少相應(yīng)的具體制度保障，實踐中存在諸多不足之處。

為此，為建立一支專業(yè)化的執(zhí)法隊伍，集中執(zhí)法力量，提高執(zhí)法能力，提高依法行政效率，提高對應(yīng)急事務(wù)處理的法律應(yīng)對能力，體現(xiàn)行政公平，使行政執(zhí)法與刑事司法銜接路徑更為通暢，建議在煙草專賣局內(nèi)部設(shè)立一個具有獨立執(zhí)法權(quán)的一個綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)(以下簡稱獨立機(jī)構(gòu))。

該獨立機(jī)構(gòu)主要職責(zé)是：

(一)查處煙草行政違法案件

隨著社會的發(fā)展，市場競爭的方式也越來越多樣化，對于煙草專賣執(zhí)法而言。往往就不再是煙草專賣行政機(jī)關(guān)一個單位就可以解決的，需要和其他有關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法，這就需要在煙草專賣行政機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門之間有一個聯(lián)合機(jī)構(gòu)，即我們所擬設(shè)立的該獨立機(jī)構(gòu)。其首要任務(wù)就是查處煙草專賣行政違法案件。這是法律賦予煙草專賣行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，而該機(jī)構(gòu)是設(shè)在煙草專賣行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的，所以其首要任務(wù)是查處煙草專賣行政違法案件。

(二)協(xié)調(diào)與公安機(jī)關(guān)、檢察院、工商局等各部門的聯(lián)合執(zhí)法工作

前已述及，對于煙草專賣執(zhí)法而言，煙草專賣行政機(jī)關(guān)需要和其他有關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法。其他有關(guān)部門主要是工商局、交通局、質(zhì)監(jiān)局等部門。涉嫌刑事犯罪的，還要和公安機(jī)關(guān)、檢察院聯(lián)合辦案。

在聯(lián)合執(zhí)法過程中。涉嫌的主要違法情節(jié)需要由哪個部門處理的，該部門為主要負(fù)責(zé)部門，其他部門負(fù)責(zé)配合。

在煙草專賣行政違法案件中，很多情況下構(gòu)成了刑事犯罪，因此除了涉及工商局、交通局、質(zhì)監(jiān)局等部門外，還涉及公安機(jī)關(guān)和檢察院，需要把行政違法案件移送到司法機(jī)關(guān)。進(jìn)人刑事訴訟程序，追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任。因此，更多情況下，該獨立機(jī)構(gòu)需要協(xié)調(diào)和公安機(jī)關(guān)和檢察院的辦案關(guān)系。

(三)負(fù)責(zé)做出批準(zhǔn)移送或不移送的決定

對于涉嫌犯罪的煙草專賣行政違法案件，實踐中的問題是在是否構(gòu)成犯罪的標(biāo)準(zhǔn)上存在著不同的理解，對于是否能夠移送就產(chǎn)生了實質(zhì)的影響。為此，我們可以從以下兩個方面來解決：

(1)制定切實可行的煙草專賣涉嫌犯罪案件移送標(biāo)準(zhǔn)。對獨立機(jī)構(gòu)移送和公安機(jī)關(guān)接收的煙草專賣涉嫌犯罪案件，制定明確、可操作的標(biāo)準(zhǔn)。并與立案標(biāo)準(zhǔn)相一致。

(2)明確、提高煙草專賣涉嫌犯罪標(biāo)準(zhǔn)。通過立法或立法解釋、司法解釋對《刑法》中規(guī)定的相關(guān)犯罪(如銷售偽劣產(chǎn)品罪、非法經(jīng)營罪)涉及煙草專賣的犯罪構(gòu)成的具體標(biāo)準(zhǔn)。特別是數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)定。以便獨立機(jī)構(gòu)和公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，以平衡煙草專賣行政違法案件與煙草專賣犯罪案件的數(shù)量。更有效地運用煙草專賣行政執(zhí)法和司法資源打擊煙草專賣違法犯罪活動。

(四)必要時可以向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院提出異議

1對不立案的異議。依《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，對于人民檢察院的不立案決定，獨立機(jī)構(gòu)可以在收到不立案決定書后5日內(nèi)要求做出不立案決定的人民檢察院復(fù)議。人民檢察院刑事申訴檢察部門應(yīng)當(dāng)在收到獨立機(jī)構(gòu)要求復(fù)議意見書后7日內(nèi)做出復(fù)議決定。獨立機(jī)構(gòu)對復(fù)議決定不服的，可以在收到人民檢察院復(fù)議決定書后5日內(nèi)向上一級人民檢察院提請復(fù)核。上一級人民檢察院應(yīng)當(dāng)在收到獨立機(jī)構(gòu)提請復(fù)核意見書后15日內(nèi)做出復(fù)核決定。對于原不立案決定錯誤的，應(yīng)當(dāng)及時糾正，并通知做出不立案決定的下級人民檢察院執(zhí)行。

獨立機(jī)構(gòu)接到公安機(jī)關(guān)不予立案的通知書后，認(rèn)為依法應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)決定立案的，可以自接到不予立案通知書之日起3日內(nèi)，提請做出不予立案決定的公安機(jī)關(guān)復(fù)議，也可以建議人民檢察院依法進(jìn)行立案監(jiān)督。做出不予立案決定的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到獨立機(jī)構(gòu)提請復(fù)議的文件之日起3日內(nèi)做出立案或者不予立案的決定，并書面通知移送案件的獨立機(jī)構(gòu)。移送案件的獨立機(jī)構(gòu)對公安機(jī)關(guān)不予立案的復(fù)議決定仍有異議的，應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)議決定通知書之日起3日內(nèi)建議人民檢察院依法進(jìn)行立案監(jiān)督。

2對案件事實認(rèn)定的異議。在偵查階段對案件事實認(rèn)定有異議的，在3日內(nèi)提請偵查部門進(jìn)行復(fù)議。

在審查起訴階段對案件事實認(rèn)定有異議的，在3日內(nèi)提請檢察院進(jìn)行復(fù)議。

在審判階段對案件事實認(rèn)定有異議的，在3日內(nèi)提請檢察院進(jìn)行法律監(jiān)督。

3對不起訴的異議。對于人民檢察院決定不起訴的，應(yīng)當(dāng)將不起訴決定書送達(dá)移送案件的獨立機(jī)構(gòu)。獨立機(jī)構(gòu)認(rèn)為不起訴的決定有錯誤的時候，可以要求復(fù)議，如果意見不被接受，可以向上一級人民檢察院提請復(fù)核。

4對法院裁判的異議。對于法院的裁判，應(yīng)同時送達(dá)給移送案件的獨立機(jī)構(gòu)。獨立機(jī)構(gòu)不服地方各級人民法院第一審裁判的，自收到裁判書后5日以內(nèi)，有權(quán)請求人民檢察院提出抗訴。人民檢察院自收到獨立機(jī)構(gòu)的請求后5日以內(nèi)，應(yīng)當(dāng)做出是否抗訴的決定并且答復(fù)請求人。

5對執(zhí)行的異議。對于在執(zhí)行過程中。對于減刑、假釋的裁定不服的，自收到裁定書后5日以內(nèi)，有權(quán)請求人民檢察院提出抗訴。人民檢察院自收到獨立機(jī)構(gòu)的請求后5日以內(nèi)。應(yīng)當(dāng)做出是否抗訴的決定并且答復(fù)請求人。

二、煙草專賣局全程介入制度的建構(gòu)

煙草專賣局全程介入制度是指煙草專賣局從查處煙草專賣行政違法案件、移送公安機(jī)關(guān)立案偵查、人民檢察院審查起訴到人民法院審判并判決，再到刑罰執(zhí)行全過程進(jìn)行的主導(dǎo)、輔助、追蹤等制度。

在此全程介入制度中，主要應(yīng)該履行的職責(zé)有：

(一)輔助、監(jiān)督公安機(jī)關(guān)、人民檢察院對移送案件的偵查、起訴

移送后，獨立機(jī)構(gòu)應(yīng)該指派專人配合公安機(jī)關(guān)、人民檢察院進(jìn)行證據(jù)、犯罪情節(jié)等可能影響案件最終定罪量刑的各

種要素的認(rèn)定，順利完成證據(jù)對接，必要時可以協(xié)助抓獲犯罪嫌疑人。

在對重要證據(jù)、重大犯罪情節(jié)等要素認(rèn)定時，煙草專賣局與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院存在重大分歧的，煙草專賣局享有異議權(quán)。可以就爭議事項在3日內(nèi)向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院提請復(fù)議。公安機(jī)關(guān)、人民檢察院應(yīng)當(dāng)予以答復(fù)。對復(fù)議結(jié)果仍有異議的，可以向上一級公安機(jī)關(guān)、人民檢察院提請復(fù)核，上一級公安機(jī)關(guān)、人民檢察院應(yīng)當(dāng)予以答復(fù)。

(二)對人民法院裁判的異議權(quán)

對人民法院的裁判有異議的，獨立機(jī)構(gòu)可以提請人民檢察院行使法律賦予的監(jiān)督權(quán)，這在第一部分已經(jīng)有過論述，這里我們的重點是針對現(xiàn)實狀況中的緩刑判決過多的現(xiàn)象。提請人民檢察院行使抗訴權(quán)，使緩刑變成實刑。

采取實刑，那么犯罪分子就會遭受牢獄之苦。這對他的心理是一個壓力，而牢獄之苦也不僅僅是對人身自由的限制，還包括了比如財產(chǎn)、政治權(quán)利、強(qiáng)制勞動的限制，這對于犯罪分子而言都是壓力，包括回歸社會后，別人對他的評價。同時，也可使獨立機(jī)構(gòu)方便了解犯罪分子的執(zhí)行情況。實刑正是起到了這樣一個緩刑所沒有的作用。

所以，對于涉嫌煙草的犯罪，應(yīng)該賦予獨立機(jī)構(gòu)這樣一個異議權(quán)，使得犯罪分子受到自己應(yīng)有的懲罰，同時也使社會上的其他人得到警示。

(三)追蹤刑罰執(zhí)行的過程

該過程主要是對刑罰的執(zhí)行情況包括假釋、減刑、刑滿釋放等進(jìn)行追蹤、調(diào)查，預(yù)防該犯罪分子再次從事煙草違法活動。

對于在執(zhí)行過程中，獨立機(jī)構(gòu)對于減刑、假釋的裁定不服的，自收到裁定書后5日以內(nèi)，有權(quán)請求人民檢察院提出抗訴。人民檢察院自收到獨立機(jī)構(gòu)的請求后5日以內(nèi)，應(yīng)當(dāng)做出是否抗訴的決定并且答復(fù)請求人。這樣，就可以監(jiān)督刑罰的執(zhí)行，使得犯罪分子受到自己應(yīng)有的懲罰。

刑滿釋放后，還要繼續(xù)一段時間的跟蹤、調(diào)查，一方面幫助刑滿釋放人員再就業(yè)，重回社會，重新做人，另一方面也是監(jiān)督他，以防再一次從事煙草違法甚至犯罪活動。

三、公安機(jī)關(guān)提前介入制度的設(shè)計

公安機(jī)關(guān)提前介入，是指在獨立機(jī)構(gòu)查處煙草專賣違法犯罪案件中，公安機(jī)關(guān)提前介入而予以立案、偵查的制度。

(一)公安機(jī)關(guān)提前介入的原則

由于行政執(zhí)法與刑事司法的不同，這就要求正確地把握和界定公安機(jī)關(guān)提前介入的原則。關(guān)于公安機(jī)關(guān)提前介入的原則，要重點把握好如下幾個：

1價值位階原則。在現(xiàn)代社會，秩序雖然是法的基礎(chǔ)價值，但秩序本身又必需以合乎人性、符合理性作為其目標(biāo)。正是從這個意義上而言，現(xiàn)代社會所言的秩序還必須接受正義、自由的制約。這就要求。在公安機(jī)關(guān)提前介入煙草行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動時，正確地處理好秩序與自由的關(guān)系，不能以犧牲人們的自由為代價，一味地去追求所謂的社會秩序。

2比例原則。這是指：為保護(hù)某種較為優(yōu)越的價值須侵及另一種法益時，不得逾越此目的所必要的程度。也就是說，在公安機(jī)關(guān)提前介入獨立機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動時，要善于在法的各種價值的衡量中，把握一個平衡點。決不允許片面追求某一種價值而忽略另一種價值的存在。

3效率原則。前已述及，公安機(jī)關(guān)提前介入獨立機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動，會提高辦案效率。首先，在獨立機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動中，當(dāng)獨立機(jī)構(gòu)聯(lián)系公安機(jī)關(guān)提前介入時，公安機(jī)關(guān)要積極主動配合，并做好對有關(guān)犯罪嫌疑人的偵控和立案工作。提高辦案效率。其次，公安機(jī)關(guān)在提前介入獨立機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動時，要避免為了追求效率而放棄程序的要求。

(二)公安機(jī)關(guān)提前介入的方式與時間

一般來講，在獨立機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動中。公安機(jī)關(guān)提前介入有兩種方式。其一是獨立機(jī)構(gòu)商請公安機(jī)關(guān)提前介入。獨立機(jī)構(gòu)在查處涉嫌煙草犯罪案件時，遇有需要對犯罪嫌疑人采取強(qiáng)知措施、需要及早固定犯罪證據(jù)、需要借助公安機(jī)關(guān)的技偵力量等情形時，應(yīng)當(dāng)書面商請公安機(jī)關(guān)提前介入案件。其二是，公安機(jī)關(guān)主動提前介入。這種提前介入方式主要適用于公安機(jī)關(guān)自己發(fā)現(xiàn)的煙草犯罪行為、公安機(jī)關(guān)接到有關(guān)煙草犯罪的舉報線索，認(rèn)為應(yīng)由公安機(jī)關(guān)立案偵查的情形。

那么，公安機(jī)關(guān)何時介入案件為宜呢?一般來講，公安機(jī)關(guān)介入案件可分為三個時間段：(1)獨立機(jī)構(gòu)查處案件時，認(rèn)為需要公安機(jī)關(guān)提前介入，協(xié)同立案偵查，向公安機(jī)關(guān)提出請求。這種介入是一種被動的介入。此時，需要公安機(jī)關(guān)及時了解案情，指導(dǎo)獨立機(jī)構(gòu)的偵查，以盡早確定突破重點。(2)當(dāng)公安機(jī)關(guān)自己發(fā)現(xiàn)涉煙犯罪線索或接到相關(guān)犯罪的報案和舉報時。這種介入是一種主動的介入。(3)煙草專賣執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處違法行為的過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實涉及的金額、違法事實的情節(jié)、違法事實造成的后果等已觸犯刑法的規(guī)定，構(gòu)成犯罪時，向公安機(jī)關(guān)移送案件。

編輯永安