我國應(yīng)急物資儲(chǔ)備優(yōu)化問題初探

劉利民　王敏杰

摘要：2008年5月汶川地震的發(fā)生再次暴露出了我國在應(yīng)急物資儲(chǔ)備中存在的物資儲(chǔ)備代儲(chǔ)點(diǎn)少、容量小、管理粗放等問題。目前全國興起了新一輪物資儲(chǔ)備庫建設(shè)，文章指出在新的物資儲(chǔ)備庫建設(shè)中，必須避免盲目興建，將應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫的建設(shè)作為應(yīng)急物流響應(yīng)中的重要組成部分，借鑒現(xiàn)代物流發(fā)展成果以及供應(yīng)鏈管理的成功經(jīng)驗(yàn)對應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫進(jìn)行設(shè)計(jì)和規(guī)劃，物資儲(chǔ)備庫的運(yùn)營中，也必須進(jìn)行科學(xué)的組織和管理，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急儲(chǔ)備科學(xué)化，使應(yīng)急物資流通更加便捷和高效。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急物資；物資儲(chǔ)備：供應(yīng)鏈

中圖分類號(hào)：F252文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1002-3100(2009)02-0039-03

中國是個(gè)自然災(zāi)害危害嚴(yán)重的國家，歷史上有著優(yōu)良的糧食儲(chǔ)備傳統(tǒng)和比較完善的糧食儲(chǔ)備制度。1998年張北地震后，全國建立了應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度，在多次嚴(yán)重自然災(zāi)害救災(zāi)中發(fā)揮重大作用。然而2008年上半年發(fā)生的造成近7萬人遇難，28萬人受傷的汶川地震再次暴露出了中國救災(zāi)儲(chǔ)備以及應(yīng)急響應(yīng)能力還存在若干問題。

1當(dāng)前我國應(yīng)急物資儲(chǔ)備發(fā)展現(xiàn)狀

1.1全國應(yīng)急物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)已初步形成

自從1998年民政部、財(cái)政部建立了應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度以來，全國應(yīng)急物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)已初步形成。我國實(shí)行中央與地方分級(jí)負(fù)責(zé)的救災(zāi)工作管理體制，救災(zāi)儲(chǔ)備物資應(yīng)以地方各級(jí)政府儲(chǔ)備為主。目前全國已設(shè)立10個(gè)中央應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫；在31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和新疆建設(shè)兵團(tuán)建立了省級(jí)應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫；251個(gè)地市建立了地級(jí)儲(chǔ)備庫，占所有地市的75.3％；1 079個(gè)縣建立了縣級(jí)儲(chǔ)備庫，占所有縣市的37.7％。近年來，中央財(cái)政共投入9.75億元。采購救災(zāi)帳篷47萬頂，其中單帳篷32萬頂、棉帳篷15萬頂。隨著2007年12月9日紅十字會(huì)總會(huì)備災(zāi)應(yīng)急物資庫在北京順義區(qū)的奠基，標(biāo)志著我國紅十字會(huì)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)已初步形成。該應(yīng)急物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)還包括中國紅十字會(huì)總會(huì)在地方的6個(gè)區(qū)域性備災(zāi)救災(zāi)中心，15個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的省級(jí)紅十字會(huì)和70多個(gè)地縣級(jí)紅十字會(huì)也建立了備災(zāi)救災(zāi)中心或物資庫，不少尚未建有物資庫的省份也在加緊立項(xiàng)籌備。

1.2救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)組織性強(qiáng)

國務(wù)院是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，由國務(wù)院常務(wù)會(huì)議和國家相關(guān)突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作。每逢大災(zāi)，包括國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部、交通部、衛(wèi)生部、教育部、中國人民銀行在內(nèi)的眾多職能部門都會(huì)協(xié)同作戰(zhàn)，積極開展救援工作。初步顯示了中國救災(zāi)快速反應(yīng)“部隊(duì)”的作戰(zhàn)能力。

為保證各部門能在救災(zāi)行動(dòng)中協(xié)調(diào)一致，一套“全國災(zāi)情信息管理系統(tǒng)”已被正式投入使用。該系統(tǒng)對縣級(jí)以上地區(qū)的災(zāi)害進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，在24小時(shí)內(nèi)提交災(zāi)害評估報(bào)告，提出救援計(jì)劃并詳錄地方政府采取的措施。應(yīng)急物資倉庫接到中央緊急救援調(diào)令后3小時(shí)內(nèi)由鐵路發(fā)出物資。

1.3應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理制度比較完善

如在安全押運(yùn)方面，為了使帳篷及時(shí)、安全地從倉庫運(yùn)送到災(zāi)區(qū)，倉庫安排專人押運(yùn)。2003年新疆、甘肅幾次地震運(yùn)輸帳篷緊急調(diào)運(yùn)時(shí)，火車走到哪里，每隔2小時(shí)需要向民政部報(bào)告所在位置和情況，再由民政部向總理辦公室報(bào)告。形成了帳篷回收制度，絕大部分帳篷都能回收，回收清洗完后，碼放整齊，清點(diǎn)數(shù)目后入庫。

2當(dāng)前我國應(yīng)急物資儲(chǔ)備發(fā)展中存在的問題

2.1物資儲(chǔ)備代儲(chǔ)點(diǎn)少、容量小

在汶川地震發(fā)生時(shí)，民政系統(tǒng)，包括中央直屬庫和省庫，共有18萬頂左右的救災(zāi)帳篷。現(xiàn)有的10個(gè)中央儲(chǔ)備庫，只有天津和鄭州庫規(guī)模較大，倉儲(chǔ)面積10000多m²。武漢和西安庫為租借的，其余的庫均較小。標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)急物資倉儲(chǔ)面積應(yīng)當(dāng)在20000m²左右，比較適宜。由于倉庫建設(shè)基本由地方自籌，受到資金量的限制，使倉庫的大小及標(biāo)準(zhǔn)都不高，倉庫的建設(shè)及配套設(shè)施均不完善，難以完成救災(zāi)儲(chǔ)備物資的管理和調(diào)撥任務(wù)。

2.2物資儲(chǔ)備代儲(chǔ)點(diǎn)分布不均衡

目前的10個(gè)主要代儲(chǔ)點(diǎn)，大部分分布在中國的東部和中部，整個(gè)西部，只有西安和成都兩個(gè)代儲(chǔ)點(diǎn)。2003年2月23日，新疆伽師地震，民政部不得不緊急從遙遠(yuǎn)的武漢儲(chǔ)備點(diǎn)調(diào)運(yùn)救災(zāi)帳篷入疆，6 000頂帳篷經(jīng)過5 000公里鐵路跋涉后，2月28日才抵達(dá)災(zāi)區(qū)，此刻離災(zāi)情發(fā)生已經(jīng)過去了5天。這是中國救災(zāi)界的一個(gè)難題：按照民政部的要求，在災(zāi)害發(fā)生24個(gè)小時(shí)之后，災(zāi)民就應(yīng)該得到救助，解決基本生活問題。由于水、食物易于在當(dāng)?shù)夭少彛话憧梢赃_(dá)到這一目標(biāo)，而帳篷平均運(yùn)到災(zāi)民手中的時(shí)間是4天。

2.3物資儲(chǔ)備種類少

最初中央級(jí)儲(chǔ)備庫的物資只有帳篷，后來根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，2008年4月，民政部救災(zāi)救濟(jì)司發(fā)出通知：“為進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備工作，提高應(yīng)對重大自然災(zāi)害的物資保障能力，我司決定編制《自然災(zāi)害應(yīng)急救助物資生產(chǎn)商名錄》將具有良好資信的應(yīng)急救災(zāi)生活物資供應(yīng)商編入名錄，為各級(jí)民政等救災(zāi)部門應(yīng)急物資采購提供依據(jù)和參考。”但是編制目錄只是列出一個(gè)生產(chǎn)廠家的名單，方便地方部門應(yīng)急時(shí)聯(lián)系，并不是將其實(shí)際列入中央儲(chǔ)備物資名單，在汶川地震期間，由于沒有任何儲(chǔ)備，民政部甚至發(fā)出了全國緊急采購簡易廁所的指令。同時(shí)單一類型的帳篷難以適應(yīng)我國地域廣泛以及氣候條件多樣的要求。

2.4物資儲(chǔ)備自動(dòng)化水平低

關(guān)于帳篷搬運(yùn)，有一種說法是“第一個(gè)小時(shí)，一人一頂；第二個(gè)小時(shí)，兩人一頂，第三個(gè)小時(shí)，三個(gè)人都抬不起一頂。”據(jù)了解，一頂普通救災(zāi)帳篷的重量在37公斤左右。中央級(jí)救災(zāi)儲(chǔ)備庫中。只有天津儲(chǔ)備中心配備了叉車，可以利用機(jī)械搬運(yùn)帳篷，其費(fèi)用也來自地方政府的補(bǔ)助。

2.5管理資金嚴(yán)重不足

應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理費(fèi)用為實(shí)際儲(chǔ)備物資金額的3％，是最低的比例。目前，中央糧食儲(chǔ)備和防汛物資儲(chǔ)備的管理費(fèi)用，都是實(shí)際儲(chǔ)備物資金額的5％。在西安，由于民政部分配過來的儲(chǔ)備帳篷大概在11 000頂，陜西省民政廳租用的庫房面積大概在7 000到8000平方米，多的時(shí)候大概在1萬平米，根據(jù)每年的租用情況，民政廳和陜西省商業(yè)儲(chǔ)運(yùn)公司每年結(jié)算一次租金。中央財(cái)政每年撥付的儲(chǔ)備資金多的時(shí)候可能50萬，少的時(shí)候不到40萬，而僅這個(gè)倉庫的租金，每年就在100萬以上。

2.6管理環(huán)節(jié)繁復(fù)

破壞性地震的發(fā)生到災(zāi)區(qū)接到應(yīng)急物資時(shí)間太長。發(fā)生災(zāi)害后，申請使用儲(chǔ)備物資需由受災(zāi)地區(qū)的省級(jí)民政部門向民政部提出申請，民政部審核同意后向代儲(chǔ)單位發(fā)出調(diào)撥通知，申請單位負(fù)責(zé)儲(chǔ)備物資的接收發(fā)放以及回收運(yùn)回代儲(chǔ)單位的工作，調(diào)運(yùn)所發(fā)生的省際間運(yùn)費(fèi)由申請單位承擔(dān)。同時(shí)中央調(diào)令下達(dá)中有許多不必要的環(huán)節(jié)：如報(bào)批制度等。

3運(yùn)用現(xiàn)代商業(yè)物流發(fā)展成果優(yōu)化我國當(dāng)前應(yīng)急物資儲(chǔ)備

汶川地震后，各省、市汲取汶川地震中應(yīng)急物資儲(chǔ)備短少的教訓(xùn)，目前都在積極籌建物資儲(chǔ)備庫或物資儲(chǔ)備

中心，但是新的物資儲(chǔ)備庫的建設(shè)必須避免盲目興建，將應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫的建設(shè)作為應(yīng)急物流響應(yīng)中的重要組成部分，運(yùn)用先進(jìn)的物流管理經(jīng)驗(yàn)對應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫進(jìn)行設(shè)計(jì)和規(guī)劃，物資儲(chǔ)備庫的運(yùn)營中，也必須進(jìn)行科學(xué)的組織和管理。

3.1儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)開放化

首先。以省級(jí)儲(chǔ)備物資作為骨干外，各市(縣、市、區(qū))也應(yīng)結(jié)合本區(qū)域和災(zāi)種、氣候、生活習(xí)慣等特點(diǎn)，分級(jí)儲(chǔ)備適合本縣需要的應(yīng)急物資，以對省級(jí)應(yīng)急物資儲(chǔ)備進(jìn)行補(bǔ)充，較大可能地滿足災(zāi)民的需要。省級(jí)儲(chǔ)備庫應(yīng)建立適合本省特點(diǎn)的緊急救援物資儲(chǔ)備機(jī)制，儲(chǔ)備物資的規(guī)模、數(shù)量、品種依據(jù)各省的特點(diǎn)而定；儲(chǔ)備的物資來源，主要是集中采購，也可以從社會(huì)捐贈(zèng)品預(yù)留，始終保持一定的儲(chǔ)量，但核心問題是需要明確資金來源，確保隨調(diào)隨補(bǔ)不能空檔。其次，建立物資的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、對不易存儲(chǔ)的一般生活物品，可采取與生產(chǎn)廠家(含大型物流超市)簽訂協(xié)議。三是可以參照日本、德國等外國的做法，政府、社會(huì)機(jī)構(gòu)(如協(xié)會(huì)、企業(yè)聯(lián)盟等)和企業(yè)共同承擔(dān)國家儲(chǔ)備。除政府建立儲(chǔ)備外，對部分品種采取立法強(qiáng)制或通過向企業(yè)提供低息甚至貼息貸款等方式，促使和鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行儲(chǔ)備。

3.2倉儲(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化

搞好倉庫建設(shè)，增加庫容。未來應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫建設(shè)需要走由平面庫到高層庫再到立體庫發(fā)展的道路，由水平存儲(chǔ)物資發(fā)展為立體存儲(chǔ)。當(dāng)前，應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫普遍建設(shè)的是平面庫房，存在庫容空間小、器材存放方式原始、作業(yè)手段和管理方式落后、效率低等缺點(diǎn)。自動(dòng)化立體庫房采用先進(jìn)的堆垛、出入庫輸送和貨架等設(shè)備，運(yùn)用現(xiàn)代庫存控制技術(shù)，建立信息管理系統(tǒng)，通過計(jì)算機(jī)的控制實(shí)現(xiàn)整個(gè)作業(yè)活動(dòng)的自動(dòng)化，既充分利用庫容空間，又適應(yīng)作業(yè)機(jī)械化、自動(dòng)化需要，提高工作效率。

3.3物資保管科學(xué)化

首先，爭取財(cái)政部門的支持，加入資金投入，采取政府招標(biāo)采購的辦法，充實(shí)儲(chǔ)備物資，豐富物資種類。將急需的應(yīng)急物資儲(chǔ)備到位，進(jìn)一步發(fā)揮其救災(zāi)功能。其次，提高快速接收和處置社會(huì)捐贈(zèng)物資的能力。在一定行政區(qū)域，以應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫為中心，以救災(zāi)捐贈(zèng)物資接收站為基點(diǎn)，形成快速的救災(zāi)捐贈(zèng)物資接收網(wǎng)絡(luò)。搭建捐贈(zèng)物資價(jià)格評估辦法等經(jīng)常性社會(huì)捐贈(zèng)物資接收的平臺(tái)，提高物資的接收、分類、清洗、消毒、包裝等能力。對不易直接發(fā)放給災(zāi)民的捐贈(zèng)物資，要與價(jià)格評估機(jī)構(gòu)結(jié)合，通過拍賣、置換等方式，轉(zhuǎn)換成災(zāi)區(qū)需要的應(yīng)急物資。第三、根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際需要增加物資儲(chǔ)備的種類，尤其是要保障活動(dòng)板房、救災(zāi)帳篷、棉被、衣褲和應(yīng)急發(fā)電機(jī)、彩條布、照明設(shè)備等物資的儲(chǔ)備。

3.4管理制度精細(xì)化

必須改革以往應(yīng)急物資管理粗放的狀態(tài)，在管理中借鑒現(xiàn)代商業(yè)物流發(fā)展的先進(jìn)成果，對應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理制度進(jìn)行改革。首先，可以對各類應(yīng)急物資的儲(chǔ)備進(jìn)行科學(xué)的分類，實(shí)現(xiàn)分類管理。例如，日本的應(yīng)急物資管理，已經(jīng)充分利用了現(xiàn)代商業(yè)的物流發(fā)展成果，根據(jù)應(yīng)急物資性質(zhì)分送不同的倉庫，對社會(huì)捐贈(zèng)災(zāi)區(qū)的必需物資，經(jīng)過交叉臺(tái)(Cross dockiIlg)分類后直送災(zāi)民點(diǎn)，對社會(huì)捐贈(zèng)的非必需物資或超過災(zāi)區(qū)需要的物資，則送到儲(chǔ)存?zhèn)}庫，留待日后使用。其次，對于入庫的應(yīng)急物資必須事先定期盤點(diǎn)，根據(jù)災(zāi)情預(yù)測及時(shí)對物資的存量進(jìn)行調(diào)整。第三，建立應(yīng)急物資儲(chǔ)備數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)倉儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)化，以及應(yīng)急物資庫存、調(diào)運(yùn)的微機(jī)管理。第四，對于應(yīng)急物資的來源和流向要進(jìn)行記錄，回收的應(yīng)急物資除了要進(jìn)行正常的清洗消毒外，還要聯(lián)系廠商或技術(shù)人員對物資進(jìn)行修復(fù)，發(fā)揮應(yīng)急物資的最大效用。

3.5物資管理信息化

由于儲(chǔ)備物資檢測計(jì)量手段對技術(shù)要求較高，投入經(jīng)費(fèi)巨大，儲(chǔ)備部門落實(shí)儲(chǔ)備計(jì)劃，實(shí)施儲(chǔ)備管理時(shí)，往往只注重物資的日常收發(fā)及質(zhì)量管理，缺乏儲(chǔ)備物資的隨時(shí)監(jiān)控，致使儲(chǔ)備物資的數(shù)量、質(zhì)量及適用性無法及時(shí)得到反映，制約了庫存物資的信息采集和部門之間的信息共享。解決物資儲(chǔ)備管理在信息流方面的問題。要積極開發(fā)研制信息系統(tǒng)，形成一個(gè)儲(chǔ)備數(shù)據(jù)網(wǎng)上傳遞、儲(chǔ)備現(xiàn)狀動(dòng)態(tài)反映、儲(chǔ)備信息網(wǎng)上查詢、保障能力準(zhǔn)確評估，上下聯(lián)動(dòng)的儲(chǔ)備物資管理信息系統(tǒng)。

3.6物資供應(yīng)協(xié)同化

在各級(jí)應(yīng)急物資儲(chǔ)備系統(tǒng)中，應(yīng)用現(xiàn)代的供應(yīng)鏈管理技術(shù)降低應(yīng)急物資的儲(chǔ)備成本，發(fā)揮最大的救災(zāi)效益也是一個(gè)亟待解決的問題。盡管應(yīng)急物資供應(yīng)鏈條與一般商業(yè)供應(yīng)鏈有很大不同，如物資儲(chǔ)備庫的管理不以經(jīng)濟(jì)效益而是社會(huì)效益為最大目標(biāo)，不以節(jié)約成本而以最快反映為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但是這并不影響應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫采用一些先進(jìn)的商業(yè)供應(yīng)鏈的一些先進(jìn)成果。

3.7物資流通高效化

在突發(fā)事件尤其是大型突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)急管理部門要在物資儲(chǔ)備庫之外設(shè)立捐贈(zèng)物資的處理網(wǎng)點(diǎn)，以及應(yīng)急物資配送網(wǎng)點(diǎn)，網(wǎng)點(diǎn)的設(shè)計(jì)要充分考慮物流的便捷性，提高物資流通的效率。以美國為例，美國根據(jù)物資流通量的大小，將這種網(wǎng)點(diǎn)分為三類，并在立法中明確了各種臨時(shí)物資儲(chǔ)備站點(diǎn)和接收站點(diǎn)需要的基本設(shè)施。以法律形式對物資儲(chǔ)備站點(diǎn)的設(shè)施加以規(guī)定，一方面可以使得建立臨時(shí)物資儲(chǔ)備有據(jù)可循，另一方面保證了物資儲(chǔ)備庫的物流資源充分，加快緊急物資的流轉(zhuǎn)。