嘉興：探索實踐“第四次土地革命”

嘉興市經過長時間調研、醞釀，從2008年5月開始實施“兩分兩換”這項新的土地改革政策。這也是與嘉興現實發展需要相適應的一項重大改革舉措。嘉興優化土地資源的成功實踐與創新，被譽為“嘉興模式”。

溫家寶總理指出，“節約集約用地，不僅關系當前經濟社會發展，而且關系國家長遠利益和民族生存根基。在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。”將粗放式經濟發展的耗地模式轉型為節約集約用地戰略，改變農村集體建設用地總體低效使用的格局，以市場化方式開發農村集體建設用地的深度資源，不但將改變中國目前的土地利用結構，也將提高當代中國的生產方式。這一改革實踐，被專家學者稱為“第四次土地革命”。近年來，市場化程度比較高的廣東省、浙江省已率先開始實踐，其中，浙江省嘉興市的探索被譽為“嘉興模式”。

嘉興市在浙江省統籌城鄉綜合配套改革試點中，實施并啟動了以優化土地使用制度為核心，包括就業、社會保障、戶籍制度、新居民管理、涉農體制、村鎮建設、金融體系、公共服務、規劃統籌等改革的“十改聯動”。一年多來，嘉興以開展“兩分兩換”試點為動力，以編制實施“1+X”村鎮布局規劃為引領，扎實有序地推進農房集聚改造，建設現代新市鎮和城鄉一體新社區(即“兩新”工程)，已取得了階段性成效。浙江省委書記趙洪祝希望嘉興市“在農房改造建設方面積累更多的好做法好經驗，為全省各地提供借鑒”。不久前，記者來到嘉興采訪，嘉善姚莊新農村社區、南湖區七星江南新家園、大橋天香小區等新社區建設受到了農戶的歡迎，給農戶帶來了實惠。

“兩分兩換”和“1+X”

聽到“兩分兩換”和“1+X”，這兩個新鮮名詞讓外地人覺得驚奇，可在嘉興則是家喻戶曉，對于220萬嘉興農民來說，這意味著生產方式和生活方式的變革。

所謂“兩分兩換”，就是按照“土地節約集約有增量，農民安居樂業有保障”的要求，以“農業生產經營集約、農村人口要素集聚，提高農民生活水平和生活質量”為目的，將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開。以承包地換股、換租、換保障，推進集約經營，轉換生產方式;以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式。

“1+X” 布局，即一個新市鎮鎮區加上不超過鎮所屬行政村數的城鄉一體新社區。“1+X”按照提前基本實現現代化的要求，對照現代城市、現代家園、現代市民的標準，以今后五年十年、農民的二代三代，甚至更長遠的眼光來規劃，其中“1”為“X”做好各種功能的合理配套，“X”主要側重居住和基本生活功能，以避免重復建設和資源浪費。

嘉興市經過長時間調研、醞釀，從2008年5月開始實施“兩分兩換”這項新的土地改革政策。這也是與嘉興現實發展需要相適應的一項重大改革舉措。

目前，嘉興農業占國民經濟的比重已降至5%，農村勞動力非農就業和非農收入比例均達到80%以上。嘉興市人均GDP達到7746美元，城鄉居民收入比為1.95∶1，嘉興已進入了工業化、城鎮化、農業農村現代化加速推進期。嘉興市村莊布局離散度高，全市行政村855個，自然村13111個，平均每個行政村有15.3個自然村。這種分散居住的生活方式，不僅造成基礎設施的重復建設和資源財富的巨大浪費，同時也導致城市公共服務很難向農村延伸、覆蓋和提升。由于缺少規劃，農房建了拆、拆了建的情況普遍存在，農民一輩子的積蓄都折騰在房子上。

隨著經濟的發展、農民收入和生活水平的提高，嘉興市正迎來農村新一輪翻建舊房和建造新房的高峰期。據秀洲區對5個鎮14個村1155戶農戶的調查顯示，該區上一輪農房建設高峰期出現在1990年前后，現有60%左右的農村住宅已有20年左右的“房齡”。未來十年打算建房的農戶約占60%，未來五年打算建房的約占30%;打算搬遷集聚到市鎮規劃區的近20%，到小集鎮的近10%，到中心村的近30%。

嘉興主動順應民意，大力推進農房改造集聚，加快現代新市鎮和城鄉一體新社區建設，推進新型城市化發展，并將此作為一項增添發展后勁、百姓福祉、贏得民心的基礎工程和德政工程。

嘉興市委書記陳德榮認為，這不僅是順應新型城市化、提前基本實現現代化的基礎性工程，也是應對危機、促進新一輪發展的保障工程。

對嘉興而言，其現實意義和深遠影響體現在以下幾方面:

拓展發展空間的現實所需。相對于其他要素而言，土地要素的制約是剛性的、長期的。到2020年，嘉興市年均新增建設用地指標為1.68萬畝，與每年3萬畝以上用地需求相比，至少存在1.32萬畝的巨大缺口。嘉興擁有良好的區位交通條件和城市人文環境，土地和空間關系到未來可持續發展。

挖掘土地資源要素的潛力所在。嘉興農民戶均宅基地0.96畝，遠高于全省戶均0.38畝，全市有近60萬畝的農村宅基地、40萬畝的“通村達戶”道路所占耕地，兩者相加共100萬畝，這相當于全市耕地面積的近三分之一。

擴大內需、拉動投資消費的根本所在。未來十年，按照完成全市農房改造集聚的70%-80%(即完成40-50萬戶)測算，平均每戶投資約25萬元、帶動消費約10萬元(參照國家有關資料，農村投資每投入100元就可帶動40元左右的消費，即投資的40%轉化為消費)，十年可拉動投資和消費約1400-1800億元，平均每年約140-180億元，對GDP的貢獻率接近1個百分點。

助推農民增收致富的有效途徑。推進農房改造集聚，加快產權制度改革，有利于將農村宅基地、承包地這些“沉睡”的財產轉化為農民的現實資產和創業創新的資本。如按照公寓式安置測算，全市農戶搬遷集聚后每戶平均資產將由15萬元左右增加到60萬元左右;按照聯排或單體安置測算，農戶資產甚至有望增加到百萬元以上。同時，加上住房出租、入股參與產業和商業用房開發、土地流轉金、社保補貼等，農民將獲得長期穩定的收入。

政府可承受、農民可接受、發展可持續

到2012年，嘉興市“兩新工程”的目標是，基本滿足8.5萬戶農民正常的住房改造建設需求，形成方便生產生活的農村基礎設施、公用設施和公共服務體系，完成建設用地復墾23300畝，力爭46000畝。

從2008年5月開始，嘉興的“兩分兩換”在13個鄉鎮開始試點。由于置換政策和方式適應農民實際，群眾參與熱情都比較高。

“只要百姓可接受、政府可承受、發展可持續，在‘兩分兩換’的大前提下，試點鄉鎮的運作模式都可以探索和嘗試。”嘉興市委書記陳德榮告訴記者。

那么，農房改造集聚的資金從哪里來?嘉興堅持量力而行，做到成熟一片推進一片、復耕一片出讓一片，以收抵支、滾動開發，想方設法降低成本。順應農民多層次住房需求，集聚點內沿河沿路建房采取公開競拍等市場化運作形式，并探索投資發展標準廠房、社區商業用房等集體物業項目，所增加的收益用于中長期資金平衡。同時，建立健全財政對現代新市鎮建設投入的穩定增長機制。

嘉善縣姚莊鎮黨委委員顧懷紅每天都要到姚莊新社區工地上去巡查，占地311畝的新社區有102幢房屋，她轉一圈要一個多小時。她告訴記者，至今年年底，一期工程將要竣工，首批600戶農戶可以拿到新房鑰匙。標準公寓房安置戶均180平米(兩套住房)，建筑安裝成本約為18萬元，補助和集聚獎勵戶均為17萬元，置換農戶只要拿出1萬元左右。如果按照鎮上商品房每平米3000元的市場價，180平米需要54萬元。這里離嘉善縣城只有十來分鐘，縣城是每平米5000元。

農房集聚改造試點以來，姚莊鎮先后召開了50多個座談會。姚莊鎮農戶踴躍參與，自愿參加首期置換的農戶達1230戶，符合條件的有820戶，一期只能滿足600戶。房型設計充分聽取了農戶的意見，設計起點高、設施先進，有天然氣管道、網線等。還考慮到老人上下樓梯不便，一樓既可以作車庫，又可讓老人居住，因此，在一樓專門設計了衛生間。考慮到便于農戶出租住房，在三層以上設計了外樓梯。公建配套設施“農民會所”滿足多功能需要，既可用于會展娛樂，又可置辦“紅白喜事”。據統計，姚莊鎮全鎮有4805戶農戶，農戶騰出老宅基地集聚居住后，戶均宅基地從每戶1.163畝下降到0.3畝，可以節約土地3800畝。

“兩分兩換”在依法、自愿、有償的基礎上，突出了農民的主體作用，農戶的收益有了保障。南湖區七星鎮實行土地流轉費補助和獎勵，在享受一般政策基礎上再給予每畝500元的一次性獎勵，土地青苗補償費以每畝200元支付，若今后遇土地征用，則按征用時政策補足。土地承包經營權流轉以后，七星鎮農民參保還得到了政府的補助。按政策認定的人口，16周歲以上補助12000元、16周歲以下補助4000元的標準進行“參保”補助;60周歲以上農民一次性辦理城鎮居民社會保險手續，次月起享受城鄉居民社會養老保險中的城鎮居民養老保險待遇;16周歲以上、60周歲以下的農民直接按城鎮居民繳費基數辦理年度繳納手續。這不僅解決了農民的社會保障問題，更是從政策上保證了“農民安居樂業有保障”。

在土地流轉的運作方面，嘉興的試點一般都有相關的操作主體。如姚莊鎮的姚莊新市鎮投資開發有限公司，七星鎮的綠舟公司以及后來由嘉城集團出資80%、南湖區政府出資20%共同投資注冊5億元的七新投資發展有限公司等，這解決了統籌城鄉綜合配套改革和“兩分兩換”試點工作的融資主體和資金問題，從而建立了政府推動、市場化運作的體制和機制。

伴隨著土地流轉的推進，農業開發項目的招商引資也在加快進行。嘉興市玉糧農產品有限公司是七星鎮引入的規模經營者之一。嘉興市玉糧農產品有限公司總經理鐘玉良介紹，他第一次租了314畝流轉出的土地，合同期限為20年，一直到2028年。等到附近大約550畝土地置換出來，他也打算承包下來。 在鐘玉良租種的流轉地中，葡萄250畝，黃桃30畝，其余是草莓。他的公司還解決不少農戶就業。

嘉興市利用流轉出的土地發展現代農業，主要采取以下的做法:

一是通過土地流轉服務中心操作流轉的土地。土地流轉服務中心一方面發布相關信息，為有流轉意愿的農戶和需要土地的投資商牽線搭橋，另一方面規范、服務和管理土地的流轉市場。

二是通過大量培養發展農業龍頭企業和農業專業合作社來促進現代農業的規模發展，引導農業產業結構轉型升級，走生態、高效、都市型現代農業的發展道路。今年以來，嘉興已出臺了有關農民專業合作社、農業龍頭企業、財政支持新農村建設配套等九項政策。

從嘉興來看，把農民的土地集中起來，土地的集體性質沒有變，但經營權可以流轉，讓土地產生規模效益。這樣的土地改革怎樣獲得農民的理解和支持?如何解決農民進城后的謀生問題和新社區的管理問題?政府財力能否支撐大規模的持續建設?“嘉興模式”將如何突破障礙?嘉興的實踐是否值得其他地區借鑒?

隨著“兩新”工程的深入推進，嘉興將給予更加圓滿和完善的回答!■