拿什么救贖你，“釣魚”執法

權力利益糾葛 道德底線飄搖

上海浦東“釣魚”執法事件，隨著聯合調查組調查報告的出爐，就此暫告一段落，但它攪動起來的漩渦卻依舊余波未平、暗流涌動。

2009年10月14日，一個平常卻不平靜的日子。這一天，一個看似尋常的“搭車人”，卻牽出一次備受關注和爭議的“釣魚執法”事件;一個表面普通的車主，面對“非法營運”的指控，卻如同一根“倔強的蘿卜”，竟自斷手指以示清白;一次看似平常的執法，卻引出了一連串的質疑和調查，以致在全國范圍內激起軒然大波。這次“釣魚執法”事件，仿佛一片揮之不去的陰霾，不斷地折磨著風口浪尖上的上海浦東新區城市交通行政執法大隊;也像一個巨大的問號，咄咄逼人地拷問著法治的公正與神圣。

司機被指非法營運

自斷手指以表清白

事發10月14日晚7時30分左右，浦東新區閘航路、召泰路路口附近，一名年約20歲的年輕人站在路中央攔車。此時，上海某建筑機械工程有限公司的司機孫中界正駕駛一輛金杯面包車路過。該男子衣著單薄懇求搭車，男子上車幾分鐘后，孫中界駕駛的面包車被兩輛車包圍、逼停，隨即被指認涉嫌黑車經營，車輛被浦東城市管理行政執法局扣留。

孫中界回到公司后遭遇指責，他認為自己是被冤枉的，遂用菜刀切斷了左手小指以示清白。孫中界稱，自己是遭遇了“倒鉤”執法。

浦東新區城市交通行政執法大隊隨后則表示，該司機當天晚上搭載的是普通市民，并非“倒鉤”，但鑒于種種原因，這名乘客的身份不便公開。在整個過程中，執法人員是“按章辦事，沒有違規”。執法大隊負責人還表示，按照以往案例，百分百可認定孫先生駕駛黑車。

所謂“倒鉤”就是“釣魚”，倒鉤是上海方言，意思是布下誘餌，賣個破綻，將對方引入圈套中。通常前面加動詞“放”，謂之“放倒鉤”，就是設圈套。而直稱某某為“倒鉤”，意指對方是個心懷不軌的陷阱設置者。

官方首度調查稱

“不存在倒鉤”引各方嘩然

10月20日上午，浦東新區相關部門對外公布稱:經浦東新區城市管理行政執法局全面核查，“孫中界涉嫌非法營運行為，事實清楚，證據確鑿，適用法律正確，取證手段并無不當，不存在所謂的‘倒鉤’執法問題”。

據稱，浦東新區城市管理行政執法局調閱了所有案件材料，包括孫中界的現場詢問筆錄和16日下午的詢問筆錄;乘客的現場詢問筆錄;違法行為扣留機動車移送單、調查處理通知書、暫扣、扣押物品憑證。調閱了孫中界在現場執法車上的講話錄音及16日下午在原南匯交通行政執法大隊詢問室的錄像;約見并詢問了孫中界和乘客。最后作出如上初步調查結果。

然而，此次調查結果卻引發了眾人的質疑。大家從頭到尾只看到單方面的執法過程陳述，卻沒有看到任何具有說服力的證據。而事件中的關鍵人物——那位神秘乘客到底是誰，什么身份，究竟是乘客還是所謂的“鉤子”，始終沒有公之于眾。這樣的結果，又怎能令人信服?

由于該調查報告結論與之前當事司機孫中界的說法大相徑庭，孫中界本人在得知調查結果后第一時間提出了質疑。他說，當時情況是乘客堵在路中間，強行上車，而且并沒有商定車費問題。而調查結果卻顯示，乘客是被招上車并且談妥車費10元。孫中界說:“他給我一個起步價12塊，我一直沒吭聲。他就把錢往那一放，剛剛往那一放，我右側執法的車就來了，那人就搶我的鑰匙。……這個問題我一定要與這個乘客當面對質，他們敢讓我與他對質嗎?”

關于乘客，孫中界最大的困惑在于:為什么這個乘客見到執法人員后馬上踩他的剎車，搶他的車鑰匙，而且還非常熟練?

承認“釣魚”執法并道歉

浦東新區政府遭問責

10月21日，浦東新區人民政府決定成立聯合調查組，再次深入細致徹查該事件。調查組由上海市和浦東新區的人大代表、政協委員，律師，中央和地方的媒體代表組成。至此，“孫中界事件”由第三方介入調查。

5天后，26日上午，上海市浦東新區人民政府舉行新聞通氣會，通報“聯合調查組”關于“孫中界事件”的調查報告和區政府的處理意見。調查結果顯示，原南匯區交通行政執法大隊一中隊的一名隊員通過社會人員將當天執法的時間和地點告訴了“乘客”陳雄杰，當晚8時許，陳雄杰在揚招孫中界駕駛車輛后駛至閘航路188號時被執法人員檢查，執法人員為陳雄杰制作了筆錄作為從事“非法營運”的證據。調查組認為這一執法過程中使用了不正當取證手段。

另一方面，調查組在對“乘客”陳雄杰的訪談過程中，其否認還有其他以“乘客”身份作證非法營運的行為;但調查組在抽查其他執法活動案卷中發現了同屬于陳雄杰的作證筆錄，說明其對調查組的陳述存在虛假。

上海市委副秘書長、浦東新區區長姜 通報了浦東新區關于“孫中界事件”的處理意見。他說，現已查明，原南匯區交通行政執法大隊在此事件執法過程中使用了不正當取證手段，浦東新區人民政府責成有關部門依法終結對該案的執法程序，并對當事人做好善后工作。

姜 表示，浦東新區城市管理行政執法局此前的調查簡單草率，10月20日公布的結論與事實不符，誤導公眾和輿論，“為此，浦東新區人民政府向社會公眾作出公開道歉，并啟動相應的問責程序，對直接責任人追究相應責任?！?他還表示，對于整治“黑車”問題，上海市政府有兩個態度，一個態度是堅決整治“黑車”;另一個態度是，堅決禁止用不合法的手段進行取證。

浦東新區政府也表示，將深刻吸取教訓，進一步提高依法行政、文明執法的水平。同時，依法整治非法客運行為，加快公交網絡、出租行業建設和發展，努力營造規范、有序的客運市場環境。

當事人孫中界在得知消息后表示對結果“非常滿意”。此前，孫中界的左小指手術順利，已于10月18日出院。

上海 “釣鉤”絕非個別

被鉤者難計其數

從“不存在倒鉤”到公開道歉，“釣魚執法”事件逐漸浮出水面，真相令全國為之震驚。其實，這一“灰色領域”由來已久，而且由于“年久失修”，早已牽連甚廣，遭禍害的，自然也遠不止一兩個“孫中界”。

今年9月11日，網上一篇帖子“奪人眼球”:網友“善良的被騙”自稱是上海外企白領，8日下午1點左右，他駕私家車在等紅燈時，一名白衣男子過來敲他的車門，說胃痛，因打不到車，請求帶他一程，還拿出10元錢當車費?！吧屏嫉谋或_”說，他先是拒絕，但看到對方“疼痛難忍”后“心軟”，同意他上了車。與孫中界所說的情形如出一轍，這名男子在車停駛后突然拔走車鑰匙，隨后七八名身穿制服的人“從天而降”，強行將他塞進一輛面包車，并反扣其雙手，搜去證件，扣押車輛?！爸品备嬖V他，交錢才能拿回車。最后，“善良的被騙”被罰10000元加200“保管費”了事。此貼后來被轉載于國內各大小論壇。有網友戲謔稱“倒鉤”在兵器譜上排名第一，很多帖子里都可以看到“閔行倒鉤，天下第一”的跟帖。

另一位“釣魚案”的當事人陳瑞勤是上海市一家綠化建材公司的職員。近兩年來，這個小個子男人已兩次將上海市閔行區交通執法大隊告上法庭。迫于信訪部門的壓力，1年零4個月后，閔行區交通行政執法大隊終于開出了《放車通知單》，但陳瑞勤拿著一紙通知在停車場卻遇到了難題。工作人員告訴他:“你這個要交2000元停車費，不交這個不放車。”

后來，閔行區建設和交通委員會黨委委員、工會主席李建江在接受采訪時，有媒體記者提出，從2004年7月1日起執行的《中華人民共和國道路運輸條例》第63條明文規定，“對沒有車輛營運證又當場提供其他證明的車輛予以暫扣的應妥善保管，不得使用，不得收取或者變相收取費用”。對此，工會主席無言以對。

據一位上海老司機稱，整個上海市估計有近千個“釣鉤”，而每次執法活動開始前，執法大隊都會先確定抓黑車的“地帶”，然后帶著“釣鉤”前去踩點，一般一個區至少設置五、六個點，一個點至少要抓5輛車。在上海，可以說99%的黑車司機都被鉤過。

這位老司機透露稱，近些年來，上海市一些市郊的城市交通行政執法大隊一直存在著這樣的“執法”方式。他們往往通過“埋伏作戰”，“當場抓獲”正在進行“非法營運”的私家車，然后處以1萬至2萬元的行政罰款。他們在銀行擁有收取行政罰款的專用賬號?！斑@很正常，真的黑車嘛很難抓的。那么就找個‘釣鉤’來，釣你上鉤，讓你做黑車，罰罰款嘍。”

更有傳言稱，“釣鉤”與執法大隊關系密切，達成的是“雙贏”的利益鏈:在上海閔行區，“釣鉤”每“釣”到一位私家車司機，便可獲得300元，“釣頭”則提取200元，在上海多個郊區都有這樣的“釣頭”和“釣鉤”。一個成熟的“釣鉤”，月收入少則兩三千元，多則五六千元，而“釣頭”更是富得流油，每個月能凈賺1萬至2萬元。有的“釣頭”甚至開上了尼桑、買上了大房。

“釣魚”執法，到底是個案還是普遍現象?面對這個尖銳的問題，姜

坦率地說，現在網上有兩種不同觀點，一種認為，“倒鉤”執法的出現是一種制度性缺陷，另一種說法則認為，這種錯誤是一種系統性錯誤，那就不是個案了。“如果是系統性缺陷，就需要通過系統性方法進行糾正?！?/p>

姜 說，基層執法大隊現在壓力很大，事情出現了，不能把所有問題都歸在基層具體執法的組織者身上?！爱斎?，這個事情很復雜，如果里面有內外勾結、以權謀私，我們應該承認的責任就應該承認?！?/p>

“釣魚”背后 利益叢生

另一個令人費解的事實是，對這種釣魚式執法，被罰人員曾經屢次告到法院，卻沒有一起勝訴的先例。即便如孫中界斷指自殘這樣的極端行為，最初也都沒有喚起上海一些干部的起碼人性和良知，換來的還只是一紙顛倒黑白的“不存在所謂‘倒鉤’執法問題”的結論。直到公眾集體憤怒聲討，第三方介入調查，才最終撕開了丑陋的謊言。我們不禁要問，為什么會有如此龐大有力的保護傘?向“釣魚”執法叫板，到底觸動了誰的奶酪?

關于“釣魚執法”的淵源，幾乎不用費力追溯———“執罰經濟”的存在早已不是什么秘密。無利不起早。程序非正義且在道德觀念層面也不得人心的“釣魚執法”之所以大行其道，內在的根源便是部門利益的驅動。從經濟學角度，若無(包括金錢在內的)制度激勵，官僚機構總是傾向于低效率的。反之亦然。相關部門長久以來，能夠如此高效率地執法，讓人也很難相信，這其中沒有經濟激勵手段的存在。

據上海閔行區交通執法大隊一份文件，該大隊兩年時間里“查處非法營運車輛5000多輛”，“罰沒款達到5000多萬元”。相關數據不僅從側面印證了“釣魚式執法”的存在，也揭開了這一執法行為背后的利益鏈。按照這個數據，倘若僅上海一個區就存在數量巨大的黑車，這除了說明當地執法不力還能有什么?或者只能說，當地并沒有下力氣來整頓非法營運，而只是把這當作一個部門的牟利手段——這樣看，那些認為抓黑車是為了維護正常交通營運秩序的人，恐怕要失望透頂了。

因此，比較一致的觀點認為，罰款經濟就是釣魚執法等違法行為最大的“幕后黑手”。不斬斷公權力和經濟利益的直接關聯，執法部門就可能受利益驅動而非遵從法律來行使權力。

公權力的私欲趨向可能導致的危害，在《老殘游記》里關于清末河工的故事里有極端的體現:為了漁利，河工和官員沆瀣一氣，偷工減料甚至人為鑿開河壩。河工撥款是朝廷一項重要開支，殊不知這些錢都被填進了無底洞。在足夠的利益誘惑下，公權力是有可能和執法對象形成類似共生關系的。當公權力部門蛻變成為營利機構，勢必嚴重損害政府公信力及其合法性基礎。

若在其對立面，法律法規能夠明確“釣魚執法”的非法性和相關人員的法律責任，而上級部門又真有“一經查實，嚴肅查處”的決心，在利益與風險的平衡中，“釣魚執法”也絕不會有今天這樣的興旺局面。試想，若是“釣魚執法”者非但不能獲得“經濟效益”，反而會被“嚴肅查處”，還有哪個執法部門愿意“釣魚”呢?可見，相關法規和制度的缺失實則構成了“釣魚執法”的一道護身符，而公眾卻正在為此“買單”。

有關專家認為，相關責任制度的完善包括兩個方面，一是以相應的程序規定，凡“釣魚執法”得來的證據材料不能作為處罰的根據;二是以相應的罰責明確，凡進行“釣魚執法”的“魚鉤”和執法者都應根據其行為而分別處以刑事的、行政的或經濟上的處罰。對于前者，《行政程序法》至今尚未出臺，《行政處罰法》關于執法取證的規定又過于簡潔。倒是2008年10月1日施行的《湖南省行政程序規定》對此有專門規定，這份頗具開創意義的地方規章第66條明確，“行政機關執法人員在調查時，執法人員不得少于2人，并應當向當事人或者有關人員出示行政執法證件，在調查記錄中予以記載。行政機關執法人員不出示行政執法證件的，當事人或者有關人員有權拒絕接受調查和提供證據”。第70條又規定，“以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當手段取得的”證據材料，不得作為行政執法決定的依據。

若將以上規定應用于“釣魚執法”，可以看出:一是行政執法人員在調查中必須表明身份，而“倒鉤”恰恰隱瞞了自己的身份;二是不得以利誘取證，“釣魚式執法”正是以利誘的方式來取證的;三是以利誘等非法方式取得的證據不能作為處罰的依據，也就是說即便司機真的被“釣上鉤”了，也不能據此來進行處罰。如此一來，“釣魚”得來的證據在法律上將被歸依無效，“釣魚執法”也就失去了意義和存在的價值。

“釣魚”執法危害猛于“黑車”

公權逐利傷及道德底線

影視作品中，我們經常會看到警察臥底販毒集團等“無間道”的故事。無獨有偶，近期，一位曾效力五角大樓的美國科學家斯圖亞特.戴維.諾澤特，因涉嫌向以色列出賣情報而被捕，美國聯邦調查局(FBI)就是通過特工偽裝成以色列情報人員“釣”他上鉤的。

有人可能以為，上海的“倒鉤”執法與這起事件性質是一樣的，實則不然。

所謂臥底、“無間道”，從法律上說是“誘惑偵查”(或“誘惑取證”)，是指國家偵查機關對那些已有犯罪意圖的人，為獲得犯罪證據而誘使其實施犯罪，當其實施犯罪時，當場予以抓獲的一種合法偵查行為，而不是引誘、教唆沒有違法意圖的人去違法;否則就違背了執法的正義初衷，淪為“警察圈套”。美國法院對于“誘惑偵查”有嚴格限制，有所謂“犯罪傾向檢測”(predisposition test)，即被告人的犯罪不能是警察誘發的;否則，即構成“警察圈套”，可認定被告人無辜。大陸法系國家對此也有嚴格界定，日本法律就明文禁止“警察圈套”。

“釣魚”執法，是執法部門利用“倒鉤”，誘使原本沒有違法意圖和行為的當事人，在形式上滿足了“違法”的要件，以達到處罰目的。這是一種嚴重的行政違法行為。合法正當的“無間道”，不是“警察圈套”，更不是“倒鉤”執法。從法治國家的經驗看，誘惑取證絕不能由所謂的“協查員”，乃至“有正義感的社會人士”操作，因為他們往往對“執法”有利益訴求，傾向于“引誘”當事人。

利用倒鉤“執法”，雖有可能抓獲真正的職業“黑車”，但危害性卻遠遠大于其正面效果。因為，它殘忍地撕裂了社會成員間樸素的情感，敗壞了公德，今后那些真的生病、臨產的路人可能再也得不到幫助。“我們按照正常的程序，一般非法運營的車輛有兩個特點，不是你車主的事，為什么要攬下?”說這段話的是上海市南匯區城市交通行政執法大隊隊長。此話大致與當年南京彭宇案的判決有異曲同工之妙。南京青年彭宇因為攙扶了一個老大娘而被告上法庭，最終法庭判決如下:“如果不是彭宇撞的老太太，他完全不用送她去醫院，而可以自行離去，但彭宇未做此等選擇，他的行為顯然與情理相悖?！贝撕竽暇┙舆B出了兩起老人倒地而無人敢上前攙扶的事件，其中一件居然是倒地的老人喊出“我是自己摔倒的”，方才有人敢上去幫忙。

“胃疼關你什么事”的執法思維與判決，從根本上破壞了社會基本的道德與善意，正如某篇文章所說，讓人“不敢善良”。跟這種道德畸變的巨大陰影相比，“黑車”實在算不上有多黑。因此，已有人開始大呼，單純停止“釣魚”執法都嫌不足，要從根本上改變這種思維模式與行政方式，才可能重建社會的善良與信任。 ■