政府財政預算 猶抱琵琶半遮面

廣州公開曬賬本

10月16日，廣州市114個政府部門的財政預算被發布在了廣州財政局的網站上，一石激起千層浪。

輿論首先肯定了廣州市“首開”政府曬賬本的“先河之氣”。與其他政府部門的推諉拒絕相比，廣州市政府“網上公開曬賬本”很不容易。曬賬本就意味著要接受公眾的公開質疑。誰也不愿意給自己惹麻煩。更何況先前也沒有哪個政府部門這么做。敢于曬賬本，在一定程度上表明了廣州市政府心中的坦蕩，說明政府從根本上愿意改進自己的工作。

其次，輿論也對賬本中的立項做了質疑。一是認為，賬本曬得不夠清晰明了，無法在賬本中看到自己想要了解的信息;二是懷疑在財政預算中，一些部門享受了特權經費或者說是超高額的預算經費。

有人發現，廣州9個機關幼兒園，支出預算共計7431.44萬元，其中一般性預算資金合計6001.32萬元。這意味著，今年這些幼兒園總計計劃支出7000多萬元，其中有6000多萬元來自財政經費補貼，而去年廣州財政補貼給公交行業的資金僅7000萬元。

對此，廣州市財政局的回應是:第一，這些幼兒園屬于財政核補的事業單位，財政是按有關規定核定其經費;第二，這6000萬元補貼中，包含了在職人員經費、離退休人員經費、公用經費、車輛經費等，并不能簡單用這個數字除以學生人數得出“每個幼兒一年要用掉2萬元”的結論;第三，廣州市財政今年安排的公交系統補貼共11.7059億元，高于補貼機關幼兒園的6000萬元。

一筆糊涂賬。記錄得糊涂，回應得也糊涂。

我們要說，因為是政府部門首次公開財政預算，公眾也受寵若驚，沒碰到這樣的“大場面”，“沒經驗”。財政預算中的數字不小，因為它面向公共，面向廣大社會群眾。每一個龐大的數字面前，公眾都需要得到合理解析。

其次，財政預算編制本身也存在兩大制度性的缺陷，一是術語過多。人大代表都坦言看不明白——“以我的知識水平，達不到監督政府用錢的目的”。二是細節不夠。不能及時、全面、準確地提供相關信息。目前披露的預算報告，并不披露預算支出用于哪些具體的活動或規劃，只是披露預算條目(例如人員和公用經費)類別下的信息。

針對廣州市財政局的模糊回應，媒體評價，回應總比不回應好。由納稅人供養的政府部門，積極、及時回應公眾質疑，是最基本的權力倫理。在公民權利意識蓬勃生長的年代，政府部門面對質疑，如果置若罔聞，奉行鴕鳥思維，注定會激起更強烈的民意反彈。

但與此同時，馬虎的回應、簡略的回應，比不回應好不到哪里去。因為回應得不夠徹底、不盡公開、透明，或者回應本身就是設置了障礙，只會讓公眾愈加疑竇重生。

我們一方面對廣州市財政局及時回應機關幼兒園6000萬元補貼的公眾質疑，表示欣慰;另一方面卻備感不舒服，所謂的回應，太大而化之、太籠而統之，粗糙的回應讓人抓狂。“在職人員經費、離退休人員經費、公用經費、車輛經費等”都是怎么分配的?每一部分的比例是多少?在職人員有多少、離退休人員有多少?這樣的回應沒有多大意義，公眾的知情權仍然沒有得到捍衛。

或許是受補貼的幼兒園和相關的教育主管部門未能夠提供足夠的信息，造成廣州市財政局也只得回答得比較含糊。制度的慣性下，多年來相關部門在申請預算時，缺乏足夠的細致，相關人員審議和批準預算信息時，也缺乏足夠的嚴謹，最后，預算實施時，又沒有到位的監督。

如果記錄得詳細些，相關立項下都有子欄目，很多問題都將迎刃而解，或者說，根本不產生那些不應該是疑問的疑問。

美國:敞開天窗說亮話

在公民權利意識濃厚的美國，政府財政情況向公眾公開是政治傳統。

美國德克薩斯州的“政府之窗”首頁，專門設置了有關于公民、商業和政府三項信息的快速啟動欄。進入政府內容頁面，關于“政府雇員”、“政府采購”、“國家機構及教育機構的財政管理”、“政府財政開支去向”等信息一應俱全。“政府財政開支去向”里寫道，“在經濟時代，市、縣、州及聯邦各級所有納稅人，都有權知道他們所繳納的稅款是如何被合理使用的。德州審計長辦公室致力于提高政府的透明度和制定本州新的賬務制度。數據每晚更新，請及時更新相關信息”。主頁面提供“付款”、“預算和支出”兩大項內容，支持各種方式查詢。可以說，你想要知道什么，都可以查詢得到。頁面同時還貼心地提供了“使用方法指南”、“專業詞匯詞意”等小工具。

廣州市公布財政預算時，在回答“群眾最關心的公款出國、公款招待、公車消費等內容并沒有在上網公布的預算報告中體現出來”的問題時，廣州市財政局相關負責人的回答是，“‘三公’具體包括哪些內容，這個跟預算沒有太密切的這種聯系。因為預算不可能每一項都列出招待費多少、車輛的消耗費用是多少，出國考察費多少，沒有這么列過。它是跟著不同的項目在走的”。

這樣的回答，只能讓人失望。隨便翻翻美國各州的聯邦財政預算，相關細節都細致到人、細致到時間:哪個部門的哪一財年的差旅費，國內還是國外，過夜還是不過夜，飯費，交通費都記錄在案。“公共交通費用”一項，哪個人用了多少錢，何時發生，一筆一筆，記得清清楚楚。

公開是預算透明的一個必要條件，但公開并不一定就意味著透明。財政預算一旦不精密、細致，既造成公民無法監督，也容易滋生腐敗，給一些官員留下鉆空子的空間和暗箱操作的機會。

政府的預算，國家的秘密?

此次事件中，上海市政府不幸地被作為了反面教材。上海市財政局拒絕公開財政預算的理由是“上海市2009年度本級部門預算屬‘國家秘密’不能公開”。

政府部門本級預算，到底算不算國家秘密?上海市財政局的答復，在一些政府部門極具代表性。

事實上，我國曾經的確將政府財政預算決算作為國家秘密。1951年，中央人民政府頒布《保守國家機密暫行條例》，該條例以列舉的方式劃定了國家秘密的一些大項，其中第五項是“國家財政計劃，國家概算、預算、決算及各種財務機密事項”。這就是說，1951年的暫行條例，確實將政府預算列為國家秘密。

1989年5月1日，《保密法》施行，其中明確規定:“1951年6月公布的《保守國家機密暫行條例》同時廢止”。就是說，將政府預算作為國家秘密的《保守國家機密暫行條例》已經廢止20年了，上海市政府拒絕公開政府預算的理由，沒有法律依據。

政府預算向社會公開，是國際慣例，也是民主政治的常識。上世紀初，留學日本的中國知識分子，曾驚詫于日本政府預算公開帶來的重大意義，率先在國內呼吁政府預算公開，政府接受人們的監督。這樣的呼聲，至今已過百年。今天，我國正在進行的公共財政改革，核心內容就是建立健全公共預算制度，實行陽光財政。而陽光財政，顧名思義，就是將政府預算放到陽光下，接受人民的監督，杜絕預算和預算執行中的私相授、暗箱操作。我國財政改革的方向就是政府預算公開，將政府預算作為國家秘密與財政改革方向背道而馳。

政府預算公開不但是各國通例，而且也是政治倫理的具體體現。政府預算資金無一例外來自公眾的奉獻。公眾將自己的財產權讓渡給政府，委托政府使用此財政資金提供公共物品，進行公共服務。由此，政府怎么花這些錢，要讓公眾看得到。政府預算就是關于政府如何花錢的計劃，這種計劃憑什么向公眾保密?憑什么不讓公眾知情?固然，目前的《政府信息公開條例》沒有明確規定將財政預算向社會公開。但是，無論《保密法》還是《政府信息公開條例》，它們的重要原則都是“公開是原則、保密是例外”，如果法律沒有明確規定需要保密、禁止公開的，那么一切政府信息，包括政府預算，是要向社會公眾公開的，是不得拒絕公眾公開化的要求的。

有多少廢止的法律法規，仍作為行政的依據?

政府預算公開雖然是常識，但一些政府部門卻仍然拿20年前已經廢止的文件做依據，將政府預算當成國家秘密，以對抗公眾公開化的要求，又不得不牽扯到再一個問題:還有多少已經廢止的法律法規，今天仍然還在作為政府行政的依據?

遺憾的是，在媒體一片追逐、叫好廣州市財政局率先公布本年度財政預算的喧囂之后，再無人繼續追蹤這一事件。再次打開廣州市財政局的網頁時，114個部門的財政預算，已經再也無法打開。是不堪公眾越來越多的質疑聲?還是財政預算越來越經不起公眾地推敲? ■