淺談推行績效預算管理的必要性及實施思路

鄭愛華

追求效率是人類生活的永恒主題。在公共管理實踐中，預算效率問題始終是一個常思常新的命題。公共預算績效管理是創建高績效政府組織的時代要求，符合深化預算改革的現實需要。

一、績效預算是不斷完善和深化財政預算管理改革的需要

河北省從2003年開始就開始探索績效預算管理新機制，著手建立績效預算評價體系，選擇了一些部門和典型項目進行項目績效評價試點，近兩年已經取得初步成效。

1.績效預算是完善部門預算管理的重要舉措。我國從2000年開始執行的部門預算改革，但仍存在著一些不足之處，主要表現為：①部門在編制年度預算時，很少考慮到整個政府的可用財力情況和經費的使用效益；②地方政府為提高財政資金使用效率，必須對已申報的項目進行合理選擇與排序。但目前不同項目之間缺乏可比性，項目的選擇與安排易產生隨意性，在實際項目排序過程中，真正考慮效率的項目不多；③預算支出中的追蹤問效不到位，由于我國長期實行的是收入按類別，支出按功能匯總和編制的預算，在績效評價方面的實踐較少，對預算資金的績效評價工作基本沒有到位。

2.績效預算可以有效強化預算約束力。究其原因，預算執行過程中的追蹤問效手段缺乏。推行績效預算既能理順預算分配關系，又可以規范單位的各項活動行為，使預算從編制到執行，都有一種較強的機制來約束和維持，從而減少人為因素的影響。

3.績效預算可以充分調動各部門工作的積極性。績效預算可以把預算的執行權還給各部門，在確定各部門的業績指標和預算指標后，部門可以在保證完成業績指標的前提下，自行選擇實現業績指標的辦法，從而極大地調動各部門的積極性，使他們能更好地進行資源配置。

二、當前預算績效改革試點工作中的主要問題

1.易使績效管理流于形式

作為預算資金使用者的各部門，成為本部門預算資金使用效果的考評組織與實施者。這種操作模式，無疑留下了考評組織者與被考評方形成“貓鼠合謀”格局的空間，并將績效評價結果作為進一步向財政部門爭取更多預算資金配給的工具。

2.預算資金運用的效果缺乏分析考核

眾所周知，績效評價指標設計上，包括業務指標與財務指標兩個層面，其中業務指標中突出“最終產出”的結果取向，是現代預算管理變革所彰顯的重要宗旨和原則。

然而，從目前各部門開展的項目支出績效評價試點情況來看，基本上還是以財務遵從性指標和業務合規性指標為主，對于預算資金運用的最終效果，缺乏全面系統的動態分析與考核。

三、我省構建績效預算管理新機制的實施思路

構建績效預算管理新機制是為了進一步加強公共財政管理，提高政府資源的使用效益，其核心是通過制定公共活動的績效目標，建立預算績效評價體系，逐步實現對預算資金從目前注重資金投入轉向注重支出效果。

1.以立法推進預算績效改革

將績效管理的理念納入《預算法》的修訂之中，從而為公共預算績效管理提供一個以“陽光財政”為基礎的道路規則。

2.依法全面推行復式預算管理模式

雖然《預算法》及其實施條例中就我國復式預算的組成結構進行了原則規定，但在實際中，卻未能提供一種具有操作性的管理模式。因此，在逐步取消預算外資金、實現預算統一的前提下，嘗試構建以部門預算為載體的復式預算管理模式，對于我省高績效政府公共支出體系與“陽光財政”的建設，將具有深遠的影響。

3.鼓勵地方政府推進績效管理制度創新

就公共預算績效管理而言，政府花的錢都是納稅人的血汗，每一分錢都要講效果。才能夠為我國公共預算績效評價體系的構建，提供更多具有地方制度創新色彩的注解。

4.選擇“三步走”的績效預算改革模式

當我們從“陽光財政”的視野中，探求我省乃至我國績效預算管理的未來時，這樣一種大體分作“三步走”的路徑選擇，似乎是相對具有可操作性的。

第一步：加快構建完整統一的公共預算體系。只有全部政府收支納入預算，在建立完整統一的公共預算體系的前提下，人民代表大會以及廣大人民群眾才能談得上真正監督政府支出的績效提升。

第二步：以法律規范推進績效管理改革，逐步提升預算管理的透明度。

第三步：適時引入權責發生制的預算原則與績效預算的制度框架，建立績效評價結果與預算編制有機結合的約束激勵機制。

展望未來，我們有理由相信，通過公共財政建設的陽光化進程，伴隨著績效預算管理理念的日益成熟與完善，構建高績效政府公共支出體系，將不會是一件十分遙遠的事情。我省預算改革的實踐探索，終究會為政府預算管理的績效改進與效率提升，提交一份令人滿意的答卷。