關于控制性詳細規劃中混合用地的研究

朱長友

[摘要]在市場經濟條件下，控制性詳細規劃在編制和實施操作過程中出現混合用地形式。在分析當前控規中混合用地在規劃實施過程中難以操作的基礎上，借鑒香港法定規劃中關于混合用途的思路，提出混合用地的具體混合方式在圖則中加以控制說明的辦法，更有效的保障混合用地在控規編制和實施過程中的可操作性。

[關鍵詞]控制性詳細規劃 混合用地

中圖分類號：TU99文獻標識碼：A文章編號：1671－7597（2009）0310189－01

一、引言

隨著2008年1月1日新的城鄉規劃法的實施，控制性詳細規劃（下簡稱控規）的重要性被提上了一個新的高度。控規通過它特有的規劃內容、形式和手段，把城市規劃策略以及城市發展意圖轉譯成城市規劃的技術語言，指導城市物質空間建設，成為政府對城市建設、開發進行管理、控制最為直接的重要手段和政策載體。但是在快速城市化階段，市場經濟對城市建設具有強大沖擊力的前提下，控規在實施過程中往往會出現“背離”現象，究其原因不僅有城市規劃實施過程中操作層面的問題，還有控規編制過程中存在的問題。為進一步完善控規的編制，本文從控規中混合用地的編制辦法這一角度加以分析研究，試提出具有可操作性的解決辦法。

二、混合用地的提出及現行解決辦法的弊端

現行的控規作為直接面對土地開發活動的規劃成果，時常面臨失效的狀況，規劃隨意調整修改或棄之不用的現象非常普遍，看似豐富詳盡的規劃內容因脫離現實基礎而無法成為建設項目實施的準則。基于當前我國城市規劃編制體系得前提下，如何編制一個行之有效的控規就成為眾多學者的熱議問題，用地性質在規劃實踐過程中由于受到市場經濟不可預知性的影響也時常受到強烈的沖擊，導致規劃用地性質和建成建筑使用性質之間存在巨大的分歧，雖然在控規編制過程中我們設置了土地使用兼容性控制表，但由于單一的用地性質確定后，土地使用兼容只能在確定該地塊單一用地性質前提下進行相對兼容，而無法真正實現具體地塊在用地性質上進行彈性調整。由于《城市用地分類與規劃建設用地標準（1991）》年久未經修編，已不能有效指導土地使用分類，特別是控規的土地使用分類，很多地方城市規劃管理部門在國家用地分類標準的基礎上，根據城市自身發展狀況提出混合用地的做法。

混合用地的做法可以說順應當代城市發展的需求，他具有自身的優越性：（1）不同土地使用性質的混合帶來不同的建筑形態和綠化配置等需求，營造出豐富的城市空間形象；（2）混合用地可以節約土地，不同功能混合在同一地塊，在空間上進行高復合化，最大化發揮土地極差效益；（3）對于規劃師以及城市決策者無法通過規劃預期對用地性質進行嚴格規定的地塊，提出一種彈性更大的規劃思路。

雖然控規中的混合用地的提出大大提高了控規的彈性和可操作性，但由于未來市場發展的不可預期性太強，這對確定單個地塊中出現土地混合形式以及混合程度的難度大大提高，對各地塊未來的混合方式和混合程度也難以確定，雖然各地方標準都提出解決辦法，但在控規編制和土地開發權轉讓的過程中，難免還會出現控規編制成果無法得到實施的情況。

各地方規劃主管部門面對混合用地，提出的混合方式不盡相同，以《安徽省城市控制性詳細規劃編制規范（DB34/T547－2005）》為例，其中提出四類混合用地：一類混合用地（市場混合居住）、二類混合用地（辦公混合居住）、三類混合用地（商業混合辦公）、旅館業混合用地（旅館混合居住），而《合肥市控制性詳細規劃技術管理暫行規定（2008）》又有兩類混合用地，一是住宅混合公建用地（公建不低于20%），二是公建混合住宅用地（住宅不低于20%），這兩個地方標準中對于混合用地的不同分類辦法也顯示出當前混合用地的規劃思路不清晰，混合用地成為“昏”合用地。

三、思路創新及問題解決

（一）香港混合用地做法

香港在經歷了二戰以后進入快速工業化階段，城市人口急劇膨脹，出現了所謂的“過度城市化”。要在香港有限的土地上容納巨量人口，這樣就導致了給每一個土地開發者劃出明顯地塊是很難的。于是，土地效益的最大化則通過在同一地塊上疊加許多兼容性用途的做法，造成了一種極其復雜的混合形態。這種高強度的混合需要良好的規劃控制，因為不同功能的混合兼容性也不相同，兼容不好將會導致惡劣的環境影響，這就要求規劃的控制具有高度的靈活應變能力。香港的法定規劃體系采取了一種富有彈性的辦法，從而適應和促成了土地使用的最大化和最優化原則。這種富有彈性的方法最初是基于幾個名為“分區計劃大綱”（OZP）的有彈性的區劃圖則。圖則在表現用地分區時，附有一套文本，文本中詳細說明了通常準許的用途和需向城市規劃委員會申請的用途。分區計劃大綱中還有一份說明書，它在法定內容之外解釋背景、規劃原則和各類用地分配的意圖，這樣法定規劃系統就可以很好地與建筑條例相協調。法定規劃中只對用途做了粗略分類，每一類用途表均允許建筑樓宇的用戶可以在第一欄（Column 1）的多種用途中轉換空間用途，而不需要申請規劃許可，只有當包括了第二欄（Column 2）時才需要事先申請許可。（附表一）。這種做法保證了城市開發過程中規劃的控制性和靈活性。

（二）借鑒和應用

我國大陸地區的城市規劃體制、背景、以及城市本身發展狀態與香港地區都不盡相同，法定圖則和控規也不相同，針對我國混合用地的操作需要借鑒香港法定圖則中建筑使用性質混合的思路。在土地使用規劃過程中，局部地段為了實現土地效益最大化或形成豐富城市空間的需要，可以采用混合用地；在控規編制過程中都可以把該地塊列入混合用地。筆者認為在控規編制過程中，無需對混合用地提出詳盡的分門別類的做法，而是在控規圖則中進行詳細的控制。圖則中可以借鑒香港法定圖則的方式，列出兩欄：第一欄提出該地塊中希望出現土地使用方式，具體分類不需要詳細，中類即可；第二欄則提出該地段絕對不允許出現的土地使用方式。在控規文本中，則需要明確如出現其他類型土地混合使用方式時，需要通過何種申請程序予以批準后才可以進行土地開發活動。這樣既保證規劃實施過程中的效率，也無需通過繁瑣的修改控規的程序（附表二）。

四、反思及完善

城市規劃領域可以分配的最重要的社會資源是城市土地的開發權以及在城市土地使用關系上建立起來的各種城市空間關系（孫施文，2003），在混合用地的規劃過程中，我們需要綜合考慮區位、地價、用地現狀、交通條件等多種要素對土地最優使用方式做出判斷的同時，還需要對市場經濟規律進行深入的研究分析，得出市場經濟作用下土地的最佳使用方式，規劃出最佳混合利用方式。另外，由于建設方在開發過程中具有了靈活性，通過賦予公眾參與的法定約束力，充分發揮共總監督的作用，保障公眾利益，這樣即可保證混合用地在開發過程中出現混亂的現象。

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