關于對防洪減災新理念的幾點探討

鄭慧慧

[摘要]市場經濟突飛猛進的發展，城市（城鎮）破歷史的高速膨脹，人為活動的劇增，水文條件的巨變，給我們防洪工作帶來更大的壓力和難度。如何應對新形勢下的防洪減災任務，成為當前的當務之急，所以必須對防洪工作進行戰略性調整，樹立起新的防洪理念。即：辯證地看待洪水與治水方略，從工程措施轉向非工程措施及“風險管理”；單純的防洪工程建設向全社會防洪安全保障體系轉移等方面作為我們進行研究的一個迫切課題，因此，對此項的基本研究進行幾點探討。

[關鍵詞]防洪減災 風險管理 社會安全保障

中圖分類號：X4文獻標識碼：A文章編號：1671－7597（2009）0310188－01

為了貫徹《水法》和《防洪法》，全面體現以水資源可持續利用保障經濟社會可持續發展的治水思路，建立具有中國特色的、符合實際的防洪減災體系是一個亟需研究的問題。時代要求防汛工作必須對防洪新理念和相應的防洪建設方略作進一步的探討。

一、當前的防洪形勢

我們在半個多世紀以來防洪工程建設成就卓著，控制洪水的能力顯著提高，但是，洪澇災害非但沒有減少，反而幾倍甚至幾十倍的增加了。經濟和人口的不斷增長，社會物質文明的進步，對減少自然災害還將提出越來越高的要求，因此，防洪減災的任務不可能一勞永逸，這是我們必須正視的客觀事實。

探究水災損失增長的原因是：由于社會經濟的發展，單位面積上的人口和財產值的提高，在相同的致災強度下面，損失必然明顯增加。但這并非是答案的全部。應該注意到的另一方面是：在社會經濟發展中，不適當的國土開發，不考慮洪水危險的經濟布局，以及防洪減災體制上的不完善，也是促使災害增長的重要原因。這一因果關系啟示我們為提高減災效益，除了加強防洪工程建設外，還應調整社會發展與適應自然的問題。

水災損失不斷增長的事實說明，以往將洪水災害單純定義為自然災害是不確切的。水災還具有社會屬性，因為洪水只有造成對社會的危害時才成其為災害。基于這樣的認識，我們認為現行的防洪方針必須完善，其重點應當繼續提高工程防洪能力的同時，重視非工程措施的研究與實施。因此，21世紀要求我們必須對防洪減災工作進行戰略性調整。

二、新的防洪減災理念

（一）辯證防洪、治水思想的體現。從經濟觀點看，洪流和海岸洪水都是我縣最為嚴重的自然災害之一，可與之相比的有臺風、龍卷風、地震等。從哲學單方的角度來看，生命是無價的。但如果以某一個時期預期的個人平均收入標準來估算生命損失，那么洪水期間的財產損失以及間接的、無形的損失要大大的超過經濟意義上的生命損失，所以，國家雖然對大江大河的洪水最為注意，但中小河流以及上游支流的不引人注目的洪水也很重要，雖然當地政府也很關注，但由于種種原因而未有足夠的投入和關切的注意。今后幾十年中，預計損失增加主要發生在城市、城鎮及各類財產的破壞上，因為這些地區的損失正急劇增長，這是洪水的害。而洪水的利是水資源補充的重要來源，也是改善生態環境的重要條件。較高標準的骨干防洪工程為有效控制、安全利用洪水提供了條件，輔之以科學調度運用和洪水利用工程建設，已能夠兼顧洪水的興利目標；其次，現有防洪工程可控制中、小洪水，但不等于消除了洪水風險。事實證明，如遇大洪水一旦垮壩、潰堤，洪水的破壞力更大。有時流域上游防洪能力的提高或實施某些生態防洪工程，有可能導致其下游防洪標準降低和洪水風險轉移。全面評價現有工程體系的洪水風險，建立全流域協調合理的洪水風險管理體制，是當前防洪安全體系建設的重要內容。再有環境變化和人類活動對洪水的影響也具有兩重性。如經濟發展使災害損失可能增加，但全社會防災投入與承受能力也可能增強；地下水超采造成了地面沉降，降低了排洪入海能力，但地下水位降低使洪瀝水演進過程中削峰明顯，且可大量回補地下水；山區防洪和水土保持使中、小洪水峰量明顯減少，但出現大洪水時，效果不明顯，甚至加重災害。因此，治水對策的抉擇，要審時度勢，把握適度。

我縣以往的防洪方略“上蓄、中排、下調尾、適當地滯”應當針對新形勢、新理念作相應改變。我們認為可以修正為：“上蓄、調，中疏、滯，下排、分”，即：在流域上游依托現有蓄水工程，通過現代化的洪水預報手段實現調度方式的轉變，提升對洪水的控制和利用能力；在流域中游筑堤疏導，適當結合合理的滯洪措施及建設生態防洪工程，減輕對下游洪水的壓力，并盡量恢復生態環境和引滲回補地下水；在流域下游要適時、適量地排泄，并結合必要的分洪措施，即可減輕防洪壓力，又可作到河系間資源互補（如縣南水北調工程將我縣七條河流并聯），擴大資源利用與改善環境的范圍。對防洪、抗旱、除澇、治污與攔蓄地表水、補充地下水、增加土壤水、涵養生態水統籌安排，做到標準以內洪水保安全，遇超標準洪水，在確保大局的前提下有計劃地讓出一部分土地，為洪水提供足夠的蓄滯空間，通過滯蓄分洪，減輕洪災損失，實現洪水資源化；用豐水年增補的地表水、地下水和土壤水，來調劑枯水年來水的不足，建成“除害興利結合、防汛抗旱并舉、防洪蓄水統籌、防災救助并重、防污治污齊抓”的工程體系。總之，要在防洪減災的同時，綜合考慮洪水的資源功能和生態、環境功能，既要適當控制洪水、改造自然，又要主動適應洪水、實現人與洪水的和諧共處。

（二）洪水治理策略應從“防洪工程措施”轉向“非防洪工程措施”及“風險管理”。國內外抗洪的實踐證實，單純依靠工程措施“根治”洪水，既不現實，也不經濟。因工程措施的目標是不惜一切代價使供水遠離人群，從而達到減災的目的。而非工程措施正與此相反，其目標是企圖使人群遠離洪水。所以在20世紀50年代首先由美國提出防洪減災非工程措施概念，他們是以社會科學和自然科學綜合研究為先導，在周密規劃的基礎上逐步推行。現在我們也已全面的對災害作出反應的四個階段的非工程措施，既災前預防階段；洪水警報階段；應急反應階段和恢復重建階段。根據推行效果看，是比較切實可行且效果顯著。但現在急需解決的是：要合理制定各類應急方案的同時，全社會共同承擔風險，盡量減輕全局損失，實現人與自然的和諧共處。洪水風險是客觀存在，但洪災損失卻可以減輕。要合理制定各類應急方案，全社會共同承擔一定風險，盡量減輕全局損失，實現人與自然的和諧。洪水風險管理就是綜合利用法律、行政、經濟、技術與工程手段，合理調整人與自然之間及人與人之間客觀存在的洪水風險利害關系，其目標是實現系統整體的、長遠的最大利益。實行洪水風險管理，需要法律手段的強制實施，行政手段的推動落實，經濟手段的補償誘導，技術手段的決策支持，需要工程措施與非工程措施很好地結合。

（三）從單純防洪工程建設向全社會防洪安全保障體系建設的戰略性轉移。防洪減災需求的重大變化，需要盡快建設全社會安全保障體系。現代社會的防洪減災，不僅要保證人民生命財產的安全，而且要求基本保持或盡快恢復正常的生產、生活秩序。必須相應建立更加完善的應急管理體系、災后救助體制，需要從低水平的災民溫飽救濟型向社會化風險分擔體制發展。2000年洪水證實，現有工程體系已基本能有效避免大洪水對農業產生的波動性沖擊，而且補給地下水，發揮了一定的沖淤、洗堿、淋鹽等改善生態環境的綜合效益。從實際出發，我們應當考慮如何在受淹難于避免的情況下，通過實施洪水風險管理來提高防洪安全保障水平，在治水方略中適當承擔一定的風險，尋求與自然長期共處的發展模式。另外，今后城鎮化的發展，城市的重要性更為突出，城市市區及服務于中心城市的重要基礎設施生命線網絡系統依賴性的加大，其水災脆弱性加大，抗御城市洪水成為新的難題。滯洪區及水庫庫區居民在一旦出現超標準洪水時，往往需要他們作出更大的犧牲來顧全大局，為盡快提高他們的安全保障水平，也應主要依靠建立基于風險管理的、逐步完善的社會安全保障體系。

為滿足日益提高的防洪安全保障需求，必須在現有防洪工程的基礎上，全方位建立更高層次的防洪安全保障體系，其措施應包括降低風險，分擔風險，回避風險，提高風險的承受能力、預見能力、應急能力及抗御能力，以及避免人為加重風險。全社會的防洪安全保障體系的建設需要長期不懈的努力和合理的投入，要突破觀念、體制、經濟、技術等方面的諸多障礙。治水戰略轉變的重要標志是以洪澇災害風險管理理論為基礎，從以建設防洪工程體系為主的策略轉變，為在防洪工程體系基礎上建成全面的防洪減災社會體系的策略。要綜合運用工程、法律、行政、經濟、技術等手段，加大力度調整局部與整體、人與自然的關系，有效控制水災損失急速增加的趨勢，保障社會經濟的持續發展。

三、近期防洪安全保障體系建設方略

（一）確立防洪工程建設的主導地位。近期防洪安全保障體系中防洪工程體系進一步完善應是占主導地位的措施，而且是重要而艱巨的任務。目前防洪規劃提出的防洪目標和工程對策應作為防洪工程建設的重要參考依據。抓好現有工程加固除險作為重點，提高“防洪標準”。按照建設社會防洪安全保障體系的要求，結合興利研究防洪工程方案，充分論證工程方案的經濟合理性和可能的投入水平，同時要更加關注防洪工程與生態環境建設的結合。對工程體系現有實際防洪能力及其作用，要從“建設社會防洪安全保障體系”的視角，重新進行系統分析與評價，提出今后充分發揮其綜合效益的發展方向。要按照“上蓄、調，中疏、滯，下排、分”的新治水方略，對現有防洪工程體系的構成與調度運用作出相應調整，更新原有規劃、設計、管理和調度運行的理念，進行更加有效的防洪工程體系建設，完善防洪社會保障體系和現代化洪水預報調度、管理手段。

（二）加強防洪管理，建立穩定的資金投入機制。水行政主管部門必須責無旁貸地作好防洪工程管理和洪水風險管理。建立全社會的防洪安全保障體系，必須建立與經濟發展按比例同步增加的、分級負擔的、穩定的投資渠道。實施洪水風險管理，建設全社會防洪安全保障體系，既可避免短期內防洪體系建設投入過大，又能減輕重大洪災年份對社會經濟的沖擊。在風險管理體制下，防洪工程建設、管理與維護的投資都要有穩定的來源，各種非工程手段也要納入正常的投資渠道，信息管理系統、決策支持系統的數據成本、運行費及相應投入也應相應增加。洪水風險管理是社會進步與經濟發展到一定階段的必然產物，實施洪水風險管理要求更為可靠穩定的投資保障。這就需要綜合采取法律、行政和經濟等手段，如在全面貫徹《水法》和《防洪法》的基礎上，制定公益性事業投入資金的比例和來源，明確廣大防洪保護區責權的法律；還要依靠地方政府和群眾的配合，實施制度化的社會救濟和全社會參與的洪水保險；地方政府要增加防洪經費預算支出，盡快落實防洪安全保障體系的建設，為使經濟建設持續、有序、健康的發展而努力。

今后著重于對洪水災害嚴重性，水災對生命安全，環境生態質量，社會經濟的影響，災害損失的不可逆程度的探討和研究上來。