減稅為何如此難？

周政華

減稅難，源于征稅權不在納稅人之手

3月12日，全國政協十一屆二次會議閉幕當天下午，政協委員蔣洪帶著些許遺憾離開了北京。

作為上海財經大學公共政策研究中心主任，蔣洪的三份提案都事關財稅體制改革，其中一份提案提到人大應收回稅收立法權。“代表委員的議案提案，更應該關注體制性問題。”蔣洪在接受《中國新聞周刊》記者采訪時表示，但此次兩會就財稅體制問題著力不多，“令人遺憾”。

減稅呼聲強烈

“兩會”前后，來自企業和納稅者個人的減稅呼聲一直不絕于耳，其中增值稅和個人所得稅關注度最高。

國務院總理溫家寶在向十一屆全國人大二次會議作政府工作報告時談及，中國政府將進行結構性減稅和推進稅費改革。中國政府的減稅規模預計達5000億元，這接近于2008年全國稅收總額的10%。增值稅轉型和出口退稅，將構成5000億大減稅的主要來源。

占據2008年國內稅收總量五分之一強的增值稅，是企業關注的焦點。國內目前采用的生產型增值稅，購買固定資產所取得的進項稅發票是不能夠進行抵扣的，但在整個固定資產的折舊過程中，其價值實際上慢慢轉移到了銷售的商品中，也就是說，購買的固定資產最終轉移到了商品中銷售給了消費者，理所當然地繳納了銷項稅，這樣該部分固定資產只有銷項稅，而進項稅又不允許抵扣，造成了重復征稅。

若改為國際通行的消費型增值稅，就能解決重復征稅的問題，企業的稅負將減少1200多億元。中金公司的相關研究報告認為，增值稅轉型有助于電信、電力、化工、建材、鋼鐵、交通運輸等資本密集型行業凈利潤提高3%到7%。

此前，增值稅改革事實上被作為一項優惠政策。增值稅改革從2004年7月起在東北地區“三省一市”的八個行業開始試點，2007年7月起又延伸到中部6省26個城市，2008年7、8月，試點范圍進一步擴大到內蒙古東部5個市(盟)和汶川地震受災嚴重地區。

早在2008年11月10日，國務院總理溫家寶主持召開的國務院常務會議上，就決定自2009年1月1日起，在全國所有地區、所有行業推行增值稅轉型改革。改革的主要內容是：允許企業抵扣新購入設備所含的增值稅，同時，取消進口設備免征增值稅和外商投資企業采購國產設備增值稅退稅政策，將小規模納稅人的增值稅征收率統一調低至3%，將礦產品增值稅稅率恢復到17%。

不過截至目前，全國范圍內的增值稅改革尚未正式啟動。天津財經大學首席財政學教授李煒光對《中國新聞周刊》稱，企業應持續呼吁增值稅改革。

比增值稅改革呼聲更高的是個人所得稅。“兩會”期間，個人所得稅改革成為代表委員的熱點議題。經過2005年和2008年的兩次上調，目前國內個人所得稅的起征點為2000元。據全國人大財經委測算的公開數據顯示：平均每1個城鎮就業人員要負擔約2個人的生活費用，2009年城鎮居民人均負擔費用支出為1920元/月。

眼下，各界關于個人所得稅改革方案的爭論焦點集中于模式的選擇、免征額、征管手段等問題。

中國現行的個人所得稅制度，實行的是分類征收的辦法，即將個人所得分為工資所得、獎金所得、個體工商戶生產經營所得等11個類型的項目。在每個項目中，都各自規定了相應的稅率、費用扣除標準和征稅方式。這種模式的弊端在于，納稅人的實際稅收負擔不很公平。由于缺乏對不合理或不合法的收入有效的監管手段，一些高收入者可以利用分解收入、多次扣除費用等辦法“合理”避稅；而收入來源固定的工薪階層易于管理，反而越來越明顯地成為納稅的“主力軍”。

從世界各國的征收模式來看，個人的收入征稅有分類課征、綜合課征和分類綜合相結合課征三種類型。近年來，學界和決策層的意見近年來漸漸統一，認為綜合課征模式考慮了納稅人包括各種收入在內的總收入水平，以總收入作為納稅的參考，能較好地體現公平原則。截至目前，有關政府部門尚未形成個人所得稅的改革方案。

對于政府進一步減稅和節支的可能，天津財經大學首席財政學教授李煒光表示不樂觀。

財政部數據顯示，截至今年2月份，全國財政收入已經連續3個月下滑。2009年，中央政府罕見地安排了9500億元的財政赤字，約占國內生產總值的3%。財政部財政科學研究所所長賈康在“兩會”期間公開表示，我國繼續減稅的空間已經不大。

與此同時，政府的行政開支在飛漲。國家統計局資料表明，從1978到2006年，政府財政支出中用于行政管理的費用規模增長了143倍，行政管理費用占財政總支出的比重也從不到5%上升到接近19%，這意味著納稅人近五分之一的稅款，被用于維持政府運轉。

李煒光稱，此次政府減稅，并未涉及稅收制度本身的變革。而在政府工作報告中，也尚未推進稅費改革的時間表。

國家統計局數據表明，從2000年到2008年，國家財政收入年均增長超過20%，增速高于同期國內生產總值、城鄉居民收入增長率近1倍。2008年，包括稅收在內的全國總財政收入超過6萬億元，占國內生產總值比重超過20%，而1996年這一比例僅為10%。中國社會科學院經濟研究所研究員袁鋼明認為，財政收入增長的背后是居民負擔的加重，對促進國內消費不利。

稅收立法權爭議

減稅難，主要難在減稅的主動權不在納稅人手中。十一屆全國政協委員蔣洪的“建議人大收回稅收立法權”提案，試圖將納稅人的注意力吸引到問題關鍵之處。

自20世紀80年代以來，中國現有20多個稅種，由全國人大立法制定的稅種法只有兩個：《個人所得稅法》和《外國投資企業和外國企業所得稅法》。在程序法方面就有一部《稅收征管法》。除此之外，增值稅、消費稅、營業稅、關稅等都是通過國務院制定的條例生效。

這種情況的產生，源于1985年全國人大通過的《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》。值得注意的是，該授權沒有明確具體的立法領域和時間限制。根據這一授權，國務院制定了一系列的稅收暫行條例，制定和征收賦稅幾乎成為了政府部門的權力。

蔣洪認為，經過30年改革開放，中國已經取得了制定和應用法律管理經濟的大量經驗，“繼續無特定目的、特定范圍、無時間限制的授權已經完全沒有必要，繼續授權無異于人大在經濟領域的全面放棄。”

這種將稅收立法權授權給行政部門的做法同樣也有悖于國際慣例。譬如，美國憲法第一條第七款明確規定：“一切籌集稅入的法案均應由眾議院提起，但參議院得提出或共同提出修正案，一如在其他法案中那樣”。日本現行憲法第六十條也規定：“預算案必須先在眾議院提出。”

李煒光認為，這種行政主導型稅制，容易導致了政府規模的無限膨脹，而政府規模的擴大反過來又要求擴大稅收，二者相互影響。中共中央黨校研究室副主任周天勇2006年曾公開指出，由于對政府機構設立和人員編制沒有法律約束，中國實際由國家財政供養的公務員和準公務員性質的人員超過7000萬人，官民比例高達1：18。周天勇呼吁應該制定和頒布一部《國家政權和事業人民供養法》，明確納稅人供養的范圍，嚴格經費撥款、增加人員的程序，嚴格控制機構和人數膨脹。

而有學者認為，這也是中國存在大量稅外政府收費的根源之一。據不完全統計統計，上世紀90年代國內稅費比例一度高達1:1，而經過治理亂收費之后，目前的稅費比例仍然達1:0.6。以江蘇為例，2005年非稅收入總量為1107億元，占地方財政總收入的30%。

“但是，目前人大回收稅收立法權還面臨兩大難題。”北京大學憲法學教授張千帆在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，一是人大本身收回稅收立法權尚需更大動力。張千帆舉例說，“兩會”前夕，全國人大財經委員會副主任委員賀鏗就曾公開表示，人大無須審議4萬億，其理由是，總額4萬億元的投資，均為政府在自己權限內所做的安排，并沒有改變總的預算。相反，可以預見，行政部門卻有維護其稅收立法權的動力。

即便人大收回稅收立法權，這還只是第一步，李煒光稱，如果不對現有的人大制度進行改革，不進一步加強人大審議政府預算的運算執行監督的力度，那么稅收的民主化之路就仍不平坦。