農民工“可行能力”貧困探析

徐瑋，董婷婷

（中共江蘇省委黨校a.社會學教研部；b.世界經濟與政治教研部，南京 210004）

農民工“可行能力”貧困探析

徐瑋a，董婷婷b

（中共江蘇省委黨校a.社會學教研部；b.世界經濟與政治教研部，南京 210004）

農民工是在城鄉二元結構和工業化兩種力量作用下的特殊產物。農民工的生存狀況、社會地位及其帶來的社會問題，為當今社會關注的焦點。根據阿馬蒂亞·森的“可行能力”視角，農民工群體總體處于社會弱勢地位的原因是“可行能力”貧困。而“可行能力”貧困的具體原因是五種“工具性自由”的缺失。應當采用增強農民工“工具性自由”的方法，來提升其“可行能力”，最終改變其弱勢地位。

農民工；貧困；“可行能力”；自由

農民工為我國所獨有的一個名詞，是我國特殊的城鄉二元社會結構的產物。在城鄉二元體制結構下，戶籍制度把全體公民分為農業戶口和非農業戶口兩部分，農民不僅僅代表一種職業，也代表了一種身份。在現階段我國經濟社會轉型的特殊時期，產生了農民工這一特殊范疇。可以被定義為：脫離農業生產、在城市從事非農業生產經營并短期或者長期居住在城市的持農業戶口的產業工人。

任何一個對現實狀況有所了解的中國人都可以看到，在GDP的高速增長的前提下，一方面是財富的迅速增長，富裕者階層和他們所擁有的財富在急劇膨脹，另一方面是與之形成強烈反差的貧苦的農民及農民工。沒有人能夠否認農民工對我國經濟增長所起的巨大作用。在改革開放的近30年里，作為廉價勞動力的農民工為我國的六百多個城市創造了巨大的財富，與此相對的是有的貧困的農民工在年底連工錢都拿不到，甚至出現了以死相威脅來索要原本屬于他們的那一點點血汗錢的情況。

眾多生活在城市的農民工干的是城市里最臟、最累的活，而工資卻比城市的最低生活保障線高不了多少，有的甚至都達不到最低生活保障水平。國務院研究室發布的《中國農民工調研報告》顯示，農民工的月收入平均水平較低，在800元以下的超過70%，這些農民工無疑是貧困的。本文將采用阿馬蒂亞·森的“可行能力—貧困”視角，重新審視農民工這一特殊群體的貧困狀況。

一、理論闡述

對貧困的定義主要有三種：（1）絕對貧困。指“總收入不足以獲得維持體能所需要的最低數量的生活必需品”[1]19，絕對貧困顯然只是貧困的一種，是對貧困的描述，沒有抓住貧困的實質。（2）收入不平等。米勒和羅比認為“貧困問題的本質就是一個不平等問題”[1]23。但是處于貧困之中的人們并不是因為和富人比較才知道自己是貧困的。當縮小中產階級和超級富豪之間的收入差距時，這種平等上的進步對貧困人群來說可能意義甚微。（3）相對貧困。相對貧困是與貧困的主觀感受相關的一個概念，它認識到了貧困的相對性的一面，但是把貧困歸結為一種主觀感受，在一定程度上否定了貧困存在一個客觀標準，同樣也沒有抓住貧困的實質。

森的貧困理論的核心思想是“可行能力”，他認為貧困可以用“可行能力”的被剝奪來合理識別，“貧困必須被視為基本可行能力的被剝奪”[2]85，提出了“可行能力—貧困”視角和“可行能力”貧困。“可行能力”貧困的內涵十分豐富，森的表述是“相關的能力不僅是那些能避免夭折，保持良好的健康狀況，能受到教育及其他這樣的基本要求，還有各種各樣的社會成就，包括能夠在公共場合出現而不害羞，并能參加社交活動”[3]，人們在所列舉的能力方面的缺失均可能被視為“可行能力”貧困。森的貧困理論是一種絕對貧困概念，但與傳統的絕對貧困概念相比存在差異。傳統的絕對貧困理論往往是把“收入低下”作為識別貧困的通行標準，而森認為盡管收入與“可行能力”之間關系密切，但是貧困的實質不是收入的低下，而是“可行能力”的被剝奪。收入的不平等、性別歧視、醫療保健和公共教育設施的匱乏、高生育率、事業乃至家庭內部收入分配的不均、政府公共政策的取向等因素都會嚴重弱化甚至剝奪人的“可行能力”，從而使人陷入貧困之中。

森對“可行能力”作了如下定義：一個人的“可行能力”（capability）指的是此人有可能實現的、各種可能的功能性活動組合。“可行能力”因此是一種自由，是實現各種可能的功能性活動組合的實質自由。[2]62這里的“功能性活動”概念來源于亞里士多德，它反映了一個人認為值得去做或達到的多種多樣的事情或狀態。有價值的功能性活動的種類很多，從很初級的要求，如有足夠的營養和不受可以避免的疾病之害，到非常復雜的活動或者個人的狀態，如參與社區生活和擁有自尊。[2]62“可行能力”在森的理論體系中被看作是一種實質性的自由。

“自由”與“可行能力”在森看來是兩個相通的概念，“自由是人們能夠過自己愿意過的那種生活的‘可行能力’”[2]3。“自由”則是森的發展觀的核心概念，他所提出的發展觀也可以被稱為“以人為本”的發展觀。也就是說，發展的核心問題是人的發展，發展的進程應該為人們創造一種有益的環境，使他們能夠盡可能充分地去發揮他們的全部潛力，不斷擴大他們的選擇范圍——擴展人們的自由。

森的發展觀的中心思想是把發展看作是擴展人們享受的真實自由的一種過程。按照這一思想，擴展自由是發展的首要目的和主要手段。[2]30自由作為發展的首要目的，對發展起著建構性作用。建構性作用是關于實質自由對提升人們生活質量的重要性；作為發展的主要手段，自由對發展起著工具性作用。從這個角度出發，森特別考察了五種類型的“工具型自由”：（1）政治自由；（2）經濟條件；（3）社會機會；（4）透明性保證；（5）防護性保障。

二、農民工群體的“可行能力”狀況

農民工群體的貧困是因為“可行能力”被弱化甚至被剝奪，也就意味著農民工群體面臨著自由缺失的狀況。

（一）政治自由。政治自由在森的發展理論中被置于極高地位。森最廣為人知的研究結果是關于饑荒的一個規律，它證明了政治自由與防止饑荒的關系。這個規律是：權威主義統治者，他們自己是絕不會受到饑荒的影響的，通常缺少激勵因素來采取及時的防范措施；與此相對照，民主政府需要贏得選舉并面對公共批評，從而有強烈的激勵因素來采取措施，防止饑荒或其他類似的災難。[2]8

政治自由大致與民主的意思相當。就農民工群體而言，政治自由的缺失主要包括選舉權、言論、出版與結社自由和其他公民權等。

第一，農民工作為公民，他們的選舉權被剝奪或者由于各種原因而無法順利行使。農民工盡管居住生活在城鎮，但仍然被當成農民，而作為農民，法律規定的選舉權和被選舉權與城鎮居民相比是不平等的。我國1995年修正后的《中華人民共和國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第十六條規定：“省、自治區、直轄市應選全國人民代表大會代表的名額，由全國人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數的原則分配。”根據這些規定，可以看出農民的政治權利先天就低城市居民一等。并且按照現行選舉制度，農民工只能在戶籍所在地行使選舉和被選舉權，被排斥在工作所在地的政治生活之外。

第二，言論、出版和結社自由對農民工群體來說是一句空話。農民工在城市工作，卻被城市的各種社會組織排斥，成為一個既缺乏保護也缺乏約束的群體。據調查，只有11.9%的農民工加入了城市里的一些社會組織。[4]農民工并不是不想成立維護自己權益的組織，但自發形成的組織不僅難以得到相應的扶持，而且極易被扣上“非法組織”的帽子。沒有強有力的社會組織為農民工群體說話，農民工在城市社會中基本處于失語者的地位，沒有合法的、制度化的利益表達渠道。除了一部分從事研究的的學者，城市社會的大部分人聽不到來自農民工階層的聲音，對他們的困難、疾苦的關心無從談起。

另外，不健全的制度嚴重限制了農民工公民權的行使，比如工作地無組織關系，并且長期不在戶籍地居住導致農民工基本不可能加入共產黨或其他黨派。

（二）經濟條件。這是指個人享有的將其經濟資源運用于消費、生產或交換的機會。[2]9森認為，人們擁有各種經濟資源如勞動力、知識、工具等，市場機制則為這些資源的組合提供了機會。我國的市場機制經過了近30年的發展，有了長足進步，但仍然是不完善的。勞動力市場作為其中一部分，也存在著很多缺陷。農民工作為市場主體，原本應當與其他勞動者一樣處于平等地位。然而，不完善的市場機制使農民工在市場中處于弱勢，無法平等地獲得機會。

農民工在勞動力市場中的不平等地位主要表現在兩個方面：就業政策和就業歧視。

1．就業政策。在與其他群體的對比中，我們可以清晰地看出農民工群體在就業政策方面所受到的不公平對待。政府針對城市下崗職工和農民工在勞動力市場就業方面采取了截然不同的方針政策，并且通過行政手段，制定了各種政策措施來實現。我們把城市下崗職工和農民工兩群體放在一起進行比較，各地對這兩類群體基本都采取了區別對待的政策。

例如，北京市政府針對下崗職工與外來勞動人口采取區別性就業政策，對下崗職工實行“保護—激勵性”就業政策，為鼓勵用人單位招收下崗職工采取了很多優惠政策。與對下崗職工的就業政策相比，各地政府對于農民工的就業采取的政策明顯帶有歧視性。首先，嚴格限制外來人員的總數；其次，各種收費層出不窮，如有些地方超標準向外來人員收取衛生清掃保潔費，甚至擅自向外來人員收取綜合管理費、宣傳管理手冊工本費等；有的計劃生育部門仍向農民工收取已取消的“流動人口婚育證明工本費”……[5]142人為提高了農民工的就業成本，最終達到限制其就業的目的；再次，限制農民工就業的行業和工種，限制用人單位使用農民工。用人單位招用員工要遵循“先城鎮、后農村，先本市、后外地”的原則，下崗人員較為集中的系統，一般都要嚴格控制外來務工人員的使用量。這種區別對待的就業政策的結果是社會整體福利損失、勞動力市場發育進程受到阻礙。

2．就業歧視。農民工在勞動力市場上受到的就業歧視主要表現在就業機會、職業分布、工資待遇幾個方面。

第一，就業機會。首先是應聘機會不等。它集中表現為城鄉分割、異地排斥的戶籍制度造成的戶籍型就業機會歧視，根據勞動者戶籍所在地的不同所作的任何區別、排斥或優惠，其結果是剝奪或損害農民工在就業或職業上的機會平等。其次是農民工獲得工作的途徑有限。大量調查表明，農民工在城市的就業渠道是非正式的、自發的，他們或者通過老鄉介紹，或者通過非正式的勞動中介機構謀求職業，通過正式機構組織和招收就業的比重很小。調查表明，2004年外出農民工中，通過政府部門組織和中介組織外出的農民工分別占1.9%和12.6%，65.3%的外出農民工是經老鄉親友的介紹或帶領下外出務工的。[13]再次是獲取職業信息的成本高。對于農民工而言，搜集就業信息，其過程是艱苦的，為獲得與城市居民等同的就業機會，注定要付出更高的成本。

第二，職業分布。農民工主要從事臟、累、險的第二、第三行業的工作。廈門大學李群教授等人在2003年對農民工的調查發現，從調查對象進城之后從事的行業來看，農民工主要從事的是本城市居民不愿從事的工作，比如建筑業和制造業，這類農民工共占被調查者的43.62%。并非農民工只能從事那些臟、累、苦、差的職業，許多城市都對農民工進行總量控制、職業和工種限制，人為地進行了職業分隔。

第三，工資待遇。在工資水平上存在農民工與城市工同工不同時、不同酬的差別對待。政府及有關部門對農民工的工資待遇沒有強制性標準，他們進城來和城市工人做同樣的工作，勞動時間比城市工人要長得多，但報酬卻低得多。在福利待遇方面，農民工與城市工的收入構成有根本差別。如果將全部收入分解的話，農民工僅僅能獲得工資和獎金，而城市工除此之外還可以獲得各種補貼：住房補貼、食品補貼等。

（三）社會機會。社會機會指在教育、保健等方面的社會安排，它們影響個人享受更好生活的實質自由。[2]11農民工群體在社會機會上的缺失，表現在許多方面，以下從教育和醫療服務兩方面進行闡述。

1．教育主要是指農民工子女的教育。農民工子女在城市求學，經歷了艱難的過程：從最初的被拒絕、排斥，到后來的自我解決，再到現在的被有限制接納，經歷了10多年。據估計，全國約有300萬農民工子女面臨接受教育的問題。目前，農民工子女輟學現象仍然嚴重，相當一部分農民工子女被迫或主動放棄了受教育的機會。國務院婦女兒童工作委員會和中國兒童中心做過一次針對流動兒童生活狀況的調查。調查歷時一年，訪問了12000多名流動兒童的監護人和7800多名兒童。調查顯示，6周歲流動兒童中有46.9%沒有接受入學教育，近20%的9周歲的孩子還只上小學一、二年級，13、14周歲還在小學讀書的占流動兒童的31%和10%。[5]232

雖然教育部門要求各公辦學校要一視同仁，但實際上收費這道門檻對農民工子女來說依然存在。而目前一些適應普通農民工子女上學要求，費用低的農民工子弟學校由于資金匱乏，其辦學條件相當惡劣，學生安全和辦學質量都沒有保障。

2．醫療服務。由于工作時間長、強度大、工作條件和生活環境較差，農民工群體的職業病、流行病發病率也高于其他人群，工傷比例也很高，對醫療服務的需求量大。但由于就醫費用高和缺乏基本的醫療保障，農民工看病難、就醫率低的現象普遍存在。很多農民工不得不求助于一些價格低廉的非法醫療機構，又造成了誤診乃至醫療事故等問題。農民工醫療衛生服務享有率明顯低于城市本地戶籍人口。

另外，農民工中絕大部分人都是處于育齡期的青壯年，因多種原因，他們面臨著更多、更復雜的計劃生育與生殖健康風險，計劃外生育、未婚先孕、墮胎等現象日趨嚴重。同時，農民工也是性病、艾滋病的易感人群。針對農民工的醫療衛生服務需要得到更多的重視。

（四）透明性擔保。這是指人們在社會交往中需要的信用，它取決于交往過程的公開性、對信息發布以及準確性的保證。[2]11森認為，從事交易的雙方總是預期對方在談判時提供有關交易的全面而準確的信息，而且在達成協議后信守承諾。沒有這種信用，市場機制無法運作。

市場中的信用主要依靠合同來約束、法律來保障。我國《勞動法》第16條規定，“勞動合同是勞動者與用人單位確立勞動關系、明確雙方權利和義務的協議”，“建立勞動關系應當訂立勞動合同”。勞動部《關于貫徹執行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》第四條又指出“公務員和比照實行公務員制度的事業組織和社會團體的工作人員，以及農村勞動者（鄉鎮企業職工和進城務工、經商的農民除外）、現役軍人和家庭保姆等不適用勞動法”。根據上述規定，鄉鎮企業職工和進城務工、經商的農民是適用《勞動法》的，即農民工也應該和用人單位簽訂勞動合同。

然而，現實情況是農民工與用人單位的勞動合同簽訂率不僅低而且不規范，根據農業部2005年快速調查，簽訂勞動合同的農民工人數僅占農民工總數的28.7%。[5]214勞動合同簽約率低，使得農民工在就業中處于不利的地位，發生勞務糾紛時，沒有法律依據，農民工的權益難以得到保護。

（五）防護性保障。這是為那些遭受天災人禍或其他突發性困難的人、收入在貧困線以下的人，以及年老、殘疾的人，提供扶持的社會安全網。[2]18防護性保障在我國主要指社會保障體系，包括工傷保險、失業保險、醫療保險、養老保險等。就全國而言，農民工的社會保障程度很低，農民工群體近乎游離于社會保障的安全網之外，他們的權益長期以來得不到保障。勞動和社會保障部的調查顯示，目前農民工社會保險總體參保率不超過20%。[5]248除社會保險外，農民工的社會福利也很差，最突出的表現在住房和子女的教育福利等方面；在社會救助方面，現行城鎮社會救助體系也只覆蓋城鎮戶籍人口，農民工根本享受不到。

三、提升農民工的“可行能力”

提升農民工的“可行能力”，解決農民工的能力貧困，首先需要的是改變傳統的發展觀。發展的最終目的是人的全面自由的發展，而并不是GDP、收入等一系列數字的增長。要改經濟至上、唯GDP主義的發展觀為“以人為本”的發展觀。“以人為本”的發展觀已經得到黨和政府的足夠重視，接下來要做的是依靠切實可行的政策來彌補農民工群體各種“工具性自由”的缺失。

（一）確立做好農民工工作的指導方針。在我國的城市化進程中，農民工在農村與城市之間的流動是一個長期的現象。必須以科學發展觀為指導，從構建和諧社會的高度，明確農民工管理和服務工作的原則和方針。既要通過不斷改革，為具備條件的農民轉為市民消除障礙，又要切實采取措施，保證流動的農民工能逐步、平等地享有城市基本公共服務；既要加快城市化的步伐，也要堅持實事求是的態度，從城市基礎設施和公共服務能力的實際出發，把握好農民工進城的節奏。

（二）繼續推進戶籍制度改革。改革與戶籍掛鉤的公共服務、社會保障與福利制度，逐步消除限制農民工自由、平等地進入城市公共服務體系的障礙。新出臺的社會政策應與戶籍脫鉤，現有的政策也應逐步改革，淡化戶籍色彩。總之，要以戶籍制度改革為基礎，逐步改變城鄉二元結構為一元結構。

（三）加強社區管理與服務。強化城市社區作為城市基本管理與服務單元的功能，以社區為基礎，建立起有效的農民工管理和服務平臺。增加人力與財力的投入，改善社區服務設施狀況，提高社區信息化管理水平；同時，合理劃分社區功能，避免多頭管理，降低管理成本。積極鼓勵社會力量為農民工群體提供公共服務，改革公共服務的統共方式，在有條件的地區，可以通過政府購買服務來實現。

（四）加強基礎工作與制度建設。將強對以農民工為主體的流動人口的信息統計工作，實時掌握農民工的基本情況，作為研究、制定政策和做好服務的基礎。進一步明確政府各部門的職能，做好城市改革過程中相關政策的相互銜接，將對農民工的管理和服務制度化。制定適合農民工子女教育、公共衛生、計劃生育、培訓服務需求的具體措施和辦法，增強可操作性。維護農民工群體的合法權益，改善他們的生產生活條件。

（五）采取積極措施，解決農民工面臨的難點問題。中央政府加強轉移支付，對農民工流入地教育經費給予適當補貼，引導和鼓勵地方投入更多資源改善農民工子女的受教育條件。充分利用現有的公共衛生資源，通過國家補貼、社會捐助和公益服務等多種形式為農民工提供醫療服務，增加面向農民工等社會弱勢群體的醫療機構。堅持走市場化為主的農民工培訓之路，鼓勵農民工自主選擇培訓學校和培訓方式，國家和地方政府適當對參加培訓的農民工予以獎勵或補助。加強對現有培訓資源的整合，利用好現有資源，同時要加強對各類培訓機構的管理和認證，規范培訓市場。抓緊進行適合農民工的社會保障體系的建立和完善工作。

[1]阿馬蒂亞·森.貧困與饑荒[M].王宇，王文玉，譯.北京：商務印書館，2001.

[2]阿馬蒂亞·森.以自由看待發展[M].任賾，于真，譯.北京：中國人民大學出版社，2002.

[3]阿馬蒂亞·森.評估不平等和貧困的概念性挑戰[J].中國社會科學文摘，2003（5）：102.

[4]王春光.新生代農村流動人口的社會認同與城鄉融合關系[J].社會學研究，2001（3）：70.

[5]國務院研究室課題組.中國農民工調研報告[M].北京：中國言實出版社，2006.

[6]國家統計局農調總隊.2004年農民工外出務工的數量、結構及特點[EB/OL].[2005-06-30][2008-04-20].http：//www. sannong.gov.cn/fxyc/ldlzy/200507110158.htm．

Exploring into Inadequacy in“Practical Capabilities”of Rural Migrant Workers

XU Weia,DONG Ting-tingb
(a.Teaching and Research Office of Sociology;b.Teaching and Research Office of International Economy and Politics,Party School of Jiangsu CPC Committee,Nanjing 210004,China)

Rural migrant workers are a kind of special by-products by combined effects of urban and rural dual structure and industrialization.Their living conditions,social status and other problems have become the focus of concern in our present society.From the perspective of“practical capabilities”by Amatya Sen,the reason for the disadvantaged status of rural migrant workers in our society is the inadequacy of“practical capabilities”,which manifest themselves in the lack of five“instrumental freedoms”.This paper holds that the instrumental freedoms of rural migrant workers should be strengthened in order to improve their practical capabilities and finally change their disadvantaged social status..

rural migrant workers;inadequacy;practical capabilities;freedom

F304. 6；D422.7

A

1008-2794（2009）03-0028-05

2008-08-14

徐瑋（1984—），男，江蘇鹽城人，中共江蘇省委黨校社會學教研部碩士生，主要研究方向為經濟社會學；董婷婷（1986—），女，甘肅天水人，中共江蘇省委黨校世界經濟與政治教研部碩士生。