“兩型社會”建設中的地下空間利用法

肖 軍

(湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410081)

一、地下空間利用與“兩型社會”建設

建筑學界有個說法：19世紀是橋的世紀，20世紀是高層建筑的世紀，21世紀是地下空間的世紀。在前面兩個世紀，中國人在世界舞臺上一直飾演“配角”，進入21世紀，中國人應該勇擔世界的“主角”。為此，我們已經吹響了民族復興的號角，提出了科學發展觀，開啟了“兩型社會”建設的序幕，地下空間利用與“兩型社會”建設在這片神奇的土地上實現了歷史性相遇。

(一)地下空間利用成為時代趨勢

發達國家一般都經歷了規模利用地下空間的歷史，目前約有50個國家，120多個城市建有地鐵，線路長度達到5000多公里。英國有8個城市建有地鐵，運營里程近1000公里，是地鐵最長的國家。美國紐約市地鐵運營里程443公里，具有504個車站，列世界城市之首。現代意義上的下水道始建于法國巴黎，總長已超過2000公里。1889年巴黎規定電線必須埋于地中，法國的大城市基本實現電線地中化。在英國，城市高低壓電線原則上實行地中化，農村低壓線埋于地中，高壓線架于空中，現全國80%低壓線埋于地中。[1](P2～8)美國地下步行道(街)發達，紐約洛克菲勒中心的地下步行道(街)系統連貫10街區，而休斯敦市的地下步行道(街)系統全長4.5公里，連接了350座大型建筑物。巴黎建有83座地下停車場，可容納43000多輛車，弗約大街的停車場地下4層，可停放3000輛車，為歐洲之最。[2] (P13～18)日本的地下共同管道建設歷史悠久，建設水平位居世界前列。到2002年日本地下共同管道總長達2000多公里。日本經濟發達，人多地少，不論從建筑技術，還是從法制整備來看，其地下空間利用的成績斐然，令人矚目。

我國地下空間利用始于上世紀50年代的人民防空工程。1969年北京地鐵開通，現在除北京外還有天津、上海、廣州、深圳、南京等城市建有地鐵。在哈爾濱、大連、北京、上海等許多城市都建有數萬、十多萬平方米的地下街或綜合體。北京中關村廣場的地下面積則高達50萬平方米，并開創我國共同管道+地下空間開發+地下環形車道的三位一體的地下綜合構筑物模式。我國地下空間利用取得了很大成績，但也存在不少問題。比較突出的有，第一，固有觀念影響了人們利用地下空間的積極性?！瓣幚涑睗?，缺乏安全，登不了大雅之堂”，“地下建筑造價高，施工難度大，利用價值低”等觀念在一些領導和工程技術人員中存在，這使得很多城市在進行城區改造，大面積綠地、廣場建設時沒有相應地開發其地下空間，失去了開發利用的好時機。第二，法律法規的不足使地下空間開發利用的規范性和保障性不足。針對地下空間規劃的建設部規章和人防法等遠遠不能滿足現實的需要。第三，管理體制與規劃不科學大大影響地下空間的整體有效利用。土地、建設、交通、市政、電信、人防等部門間沒有必要的聯絡機制，經常在地下空間利用的不同階段出現關聯問題時，無法解決問題。地面空間需要整體規劃，不應該像一般工程那樣，孤立地、小打小鬧式地建設。在大城市應該制訂控制性詳細規劃，在一般城市應該有長期規劃。第四，資金來源單一影響了地下空間開發利用的速度。到目前為止的地下空間基本上都是國家投資開發建設。如今民間資本進入交通、市政等地下工程的欲望漸趨旺盛，可以適當導入這些民間資本?，F在我們要以科學發展觀為指導，以“兩型社會”建設為契機，快速克服問題，搭上地下空間利用的“國際航班”。

(二)地下空間利用與“兩型社會”建設相契合

首先，地下空間利用的性質與“兩型社會”建設的主旨相契合。“兩型社會”的建設旨在建立起“資源節約，環境友好”的社會。土地被視為是人類最基本的資源，可是當下的中國，城市飛速擴張，土地資源變得越來越不夠用，而且土地浪費也很嚴重，我們不得不采取最嚴格的土地保護、尤其是耕地保護制度。與此相對，我們的地下空間資源卻是極其豐富的。用極其豐富的地下資源來一定程度地替代緊張的地表資源，體現了“資源節約，環境友好”的精神。另一方面，地下空間有著自己獨特的優勢。這些優勢主要體現在四大方面：基礎設施整備、災害防治、景觀改造和特性利用。基礎設施整備方面主要有地鐵、道(通)路、停車場、地下街、(電線、自來水、污水、熱、油、氣等)共同管道、發電站等；災害防治方面主要是防空避難所(人防工程)、地下貯水池等；景觀改造方面有道路地下化后的地面公園化、電線的地下化、交通樞紐的地下立體化等；特性利用就是充分發揮地下空間的隔熱性、恒溫性、耐震性、防音性、防塵性、遮光性、電磁波遮斷性、放射性能遮斷性等特性進行的利用，主要有農產品的貯存與栽培、嚴寒地區的地下室與地下街、地下實驗室、地下貯油庫等。這些獨特優勢的運用恰恰與“資源節約、環境友好”相吻合。

其次，地下空間利用的發展趨勢與“兩型社會”建設的更高要求相契合。世界經濟合作與發展組織(OECD)早在1970年就提議：21世紀的城市其地面使用僅限于住宅、公園和廣場，運輸、交通、通信、電力、水道、煤氣等設施應進一步地中化，停車場、車庫、垃圾、污水處理設施應全部設置于地下。現在各國正懷著這樣一個憧憬，朝著更加科學化、綜合化、人文化的方向，不斷推進地下空間利用事業。科學化是指在地下空間建設、管理中科學技術不斷發明、進步，并予以應用。隨著時代的發展，地下構筑物規模越來越大，形狀越來越復雜；施工深度越來越深，地層越來越復雜；涉及人口密集地區情形越來越多，綜合環境越來越復雜。這些問題必須要有先進的科學技術才能應付。這些技術主要包括四個方面：調查技術、設計技術、建設技術、防災與環保技術。建設成本降低、使用更加便利，成為地下空間利用綜合化趨勢的要因。《地下空間開發利用管理規定》第7條寫到：“地下空間規劃應實行豎向分層立體綜合開發，橫向相關空間互相連通，地面建筑與地下工程協調配合?！本C合化有水平綜合化和垂直綜合化，前者典型的例子就是地下共同管道，后者是指將構筑于不同深度的設施相互連通，自由利用，如交通樞紐地區商場、停車場、地鐵、物流等的綜合一體。自然光不足、外部眺望缺失、溫度濕度不調、空氣不暢等讓在地下空間活動的人從生理和心理感受到壓力。通過人們的智慧，克服上述不足，讓地下空間給人以與地上空間差不多的感覺，走人文化道路，實屬必然?！皟尚蜕鐣苯ㄔO是動態的。我們要始終堅持以人為本，堅持全面協調可持續，堅持統籌兼顧，不斷提高資源節約、環境友好的相關要求。地下空間利用的科學化、綜合化、人文化趨勢正好與“兩型社會”建設的更高要求相吻合。

二、“兩型社會”建設中地下空間利用法的功能

“依法治國，建設社會主義法治國家”是我們的治國方略?！皟尚蜕鐣苯ㄔO是我們全面小康社會建設的重要內容。地下空間利用法作為社會主義法制體系的重要組成部分，對“兩型社會”建設發揮著自己的作用。

(一)保障地下空間利用的權利，促進“兩型社會”建設和諧

權利是法律的核心概念，權利保障是法治的永恒主題。不論是在土地私有制的國家，還是在土地公有制的國家，建立健全法律制度，保障相關人的權利，永遠是地下空間利用事業的前提和重要內容。

一般而言，地下空間利用的相關權利主要有土地所有權、地上權或使用權、地役權、地下建筑物物權、經營權等，在沒有法制的國家，這些權利的歸屬不明確，相關人的利益也就無保障可言。地下空間利用法就是在確立這些權利，明確權利間的關系等，讓這些權利具有法律的性質，并在法律的指導和庇護下，得到平等的尊重和實現。根據人們一般的觀念，上述權利中的所有權總是處于優勢地位，在實踐中，地上權或使用權、經營權等較多地受到所有權的恣意侵擾。從各個領域看，在地下共同管道建設利用中，各參與主體資金和權利分配關系；在地下街、停車場、人防工程經營中，經營主體的權利；綜合地下體各部分主體的權利義務關系等等都需要法律進行明確和保障。在有法制、但不健全(無程序法)或法制觀念淡薄的國家，權利不易被人尊重，容易受到權力的侵害。例如，在對農民集體土地進行征收時，無視農民的意志，無程序、低補償地征收土地(含地下)；在城市中，以無法維持現有生活水平的補償方式征用私人擁有使用權的土地和私人具有所有權的建筑物；強行剝奪、終止、阻礙地下空間(如人防工程中)的私人租賃權。地下空間利用法要完善程序法制，避免權力侵害權利，并強化人們尊重權利的意識。有了地下空間利用法，就能保障上述地下空間利用的權利，進而穩步推進“兩型社會”建設。

(二)確保地下空間利用有序、高效且可持續，提升“兩型社會”建設水平

地下空間利用法有利于促使人們有序利用地下空間。秩序是法治的重要價值。博登海默說：“法律旨在創設一種正義的社會秩序(just social order)?！盵3](P318)走在中國城市大道上，時常看到有人在馬路邊上挖管道，今天中國移動挖了，明天中國聯通挖，后天中國電信挖。這種挖來挖去，不但重復花費了人財物，污染了街道，而且還嚴重影響了交通。通過立法，對挖管道的時間、期限、技術標準等進行明確規定，就能很大程度地減少其負面效果，若能再進一步確立共同管道制度，則能免去多家單位重復挖的情況，不但減少了建設成本和維護成本，更重要的是大大減輕了對道路和交通的影響。這種有序只是一種物理的，具體直接的有序。通過立法，更重要的是確立一種抽象的有序——以權利為核心的秩序。沒有法律，權利不明確，就像人體沒有心臟，地下空間事業的相關人根本不知道為何忙碌，為誰在忙碌；事業中的相關交易成不成立，出現問題由誰負責等等，人們心中都沒底。在這樣什么都不明確的情境中利用地下空間，必然導致事業的不穩定。通過立法，明確并保障相關權利，人們就有了使勁的方向，解決問題就有了主線。例如，《人民防空法》第5條規定：“國家鼓勵、支持企業事業組織、社會團體和個人，通過多種途徑，投資進行人民防空工程建設；人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有?！边@一條明確了投資者的權利，這一內容激發了人們承包經營人防工程的積極性，很大程度地發揮了人防工程的作用。

地下空間利用法有利于促進人們高效地利用地下空間。地下空間作為土地的一部分，是一種寶貴的資源，在寸土寸金的城市，地下空間也是價值連城，再加上地下空間利用的不可逆性——地下構筑物不易拆卸、重建或更新，對其高效利用是極為必要。所謂高效，就是要用低成本產生高效益。要實現高效，必須從建設和管理兩個層面入手。在建設層面實現高效，首先就是要確立規劃制度。在把握地下空間利用的趨勢和本地實情的基礎上，制定科學和切實可行的地下空間規劃極為重要。其次是要降低地下構筑物的建設成本。運用先進的地下建筑技術，高速、安全地完成建設任務，同時注意地下空間信息的溝通，注重不同主體間的協調合作，避免重復建設。在管理層面實現高效，首先就是要建立健全有效率、有責任的管理體制。明確管理主體的權限和責任，強化各管理主體間的相互協調。

在高效利用的同時，一定要注意利用的可持續問題。在建設可持續發展城市的過程中，地下空間的可持續利用也是重要一環。城市空間利用中的可持續主要體現在兩個方面，一個方面是開發利用的穩妥、有序而不混亂。正是基于這一角度，有學者主張：應該盡可能將有可能開發的地下空間盡量開發，而將容易開發的地塊適當考慮將來城市發展的需要，因為目前難開發的地塊，隨著城市建設的不斷展開，其開發難度將越來越大，甚至變得不可開發。[4](P32)可持續的另一個方面是實現利用的循環。不可逆性是地下空間工程的特性之一，所以循環利用正是其弱點。但是仔細考量的話，在此絕非無所作為。大體需要作兩種努力。一種是創新地下工程、材料等技術，讓地下空間的不可逆性有所緩和。一種是進化設計、建筑等技術，讓地下空間具有多種功能，或較容易在各種功能中實現轉換。在這兩種努力之下，不可逆性所帶來的負面作用可以大大緩解，甚至讓人覺得地下空間不需要可逆性。飽含可持續精神的地下空間利用法必將大大提高我國地下空間利用的質量，推進“兩型社會”建設向更高水平發展。

三、“兩型社會”建設中地下空間利用法的框架

如果說“兩型社會”建設中地下空間利用法的功能激發了人們建構地下空間利用法的沖動。那么，如何建構便成為考驗人們理性水平的更為厚重的問題。對此，需要從法制框架、主要內容等方面進行思考。

(一)地下空間利用法的基本框架

在地下空間利用法中，一般法有地下區分地上權法、地下征收征用法、地下登記法、地下建設基準法、地下空間規劃法、地下空間利用促進法、大深度法、地下環境保護與災害防治法等；特別法有地下交通法、地下共同管道法、地下停車場法、地下街法、人防法等。在法律編撰中，特別法與一般法難免會在內容上出現重合，例如在地下交通法、地下公共管道法、地下街法中可能就會出現地下征收征用法、地下建設基準法、地下環境保護與災害防止法的內容，這時候，一般可以采用“援用”、“準用”的法律文字技術來處理；當內容有特別之處時，可以不顧一般法，而對相關內容進行全新規定；另外，當沒有一般法，或一般法沒有規定時，特別法可以立新內容，并就這一部分內容對一般情況起到示范性規范作用。

(二)地下空間利用法的主要內容

我國剛剛通過的《物權法》規定了區分地上權：建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立；新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權(136條)。在民法中確立地下區分地上權或地下使用權，為地下空間利用的立法提供了一個良好的基礎。除此之外，我國有以下幾個方面的法律急需制定。

1.地下征收征用法。重點規定征收征用程序和損失補償。[5](P20～23)在程序中要強化被征收征用人的權利；強化信息公開和聽證制度。在損失補償中要科學、明確地設定補償對象、補償基準、補償方式等；要科學規定補償爭議發生后的爭議解決機制。

2.地下登記法。日本不動產登記法規定關于地下區分地上權的登記事項還有：作為標的的地下的上下范圍(78條)。我們可以考慮在土地房屋登記法中，規定地下使用權的上下范圍，以及其他相關權利受其限制的內容，而且該規定不僅只適用于民法中的使用權，而且適用于征用后的使用權。

3.地下建設基準法。在地下建設中，地下構筑物與地上構筑物可能會相互妨礙，有必要通過與構筑物規模相適應的間隔距離等來處理；為了防止地下構筑物被破壞、被損傷等，構筑物要有足夠承受地上建筑物的耐力；在怎樣的位置，設置具有怎樣耐力的構筑物，從土地所有權人等來看，就是可以在地上建設怎樣的建筑物的問題，只有具體、客觀地規定了相關的技術基準，地下空間建設才能合理地進行。地下建設需要規范的技術有：空間建設技術、內部環境技術、換氣技術、防災技術、垂直運輸技術、移動物流技術、盾構法技術、地質調查解析技術、施工中的計測技術、地下水控制技術、立樁挖掘技術、長距離挖掘技術、大空間挖掘構筑技術、排土技術、評價技術等。

4.地下空間利用促進法。首先是地下空間的PFI。通過活用民間資金、技術與經營能力促進公共事業的發展，進而為國民提供價廉質高的服務，加速社會經濟的發展。主要規定BTO方式、BOT方式、BOO方式、RO方式、民間委托方式。日本PFI法第21條規定：在內閣府設置PFI委員會，委員會調查審議實施方針的策定狀況、PFI事業的選定狀況、PFI事業的客觀狀況、PFI后國家的公共設施整備的實施狀況；民間事業者可以向委員會提出與PFI公共設施整備相關的意見；為了促進和綜合調整PFI公共設施的整備，委員會認為有必要，可以向總理或相關行政機關首長陳述意見，總理或相關行政機關首長必須向委員會報告接受其意見后所采取的措施。我國在構建地下空間PFI委員會時，可以考慮在結構、權限等方面更進一步強化PFI委員會的作用。其次是地下空間的聯合開發。聯合開發是指國家與私人或團體合作開發地鐵等交通樞紐地區及其沿線土地，以促進土地的合理利用及相關公共事業的發展。為有效推動聯合開發，可以設立基金?；饋碓从趪翌A算、基金利息收入、出售(租)聯合開發不動產和經營管理的收入等。要根據交通規劃，城市規劃、人口分布、地區發展情形制定聯合開發計劃。

5.大深度法。首先要明確大深度的含義。日本大深度法以及內閣頒布的大深度法施行令的規定，大深度空間的標準為把通常建造地下室達不到的深度(地面40米以下)和通常設置建筑物基礎達不到的深度(支撐層上沿起算10米以下)作比較，哪個深就以其深度作為該地區地下深層空間的基準。其次要明確公共使用大深度的程序。這個程序有別于公共使用一般土地的程序，會比一般土地的程序簡約。要重視信息公開制度。為了大深度法目的的實現，政府必須致力于有關地殼狀況、地下利用狀況等信息的收集與提供；相關行政機關擬實施公共使用認可行為時，可以要求開發者向事業區域的土地、鄰地居民舉行說明會等。相關行政機關實施公共使用認可后，必須盡快通知開發者，并在政府公報上公布；必須迅速通知事業區域所在的市縣鄉村長；市縣鄉村長收到通知后，必須將表示事業區域的圖紙供于公眾閱覽；政府必須制作有關本轄區大深度地下公共使用認可的登記簿，并供于公眾閱覽。[6](P120)大深度法還要明確有關補償方面的方針與內容。

6.地下共同管道法。首先要明確定義：地下共同管道是指道路管理者為容納兩家以上公益事業者的公益物件而在道路地下建設的設施。其次要明確有關建設、使用與管理的內容。再次是費用分擔的內容。共同管道占用預定者在考慮因共同管道建設后的效用而算出的推定投資額等后，負擔共同管道建設費用。國道的共同管道建設或改建、維持、修繕、救災以及其他管理費用可以由國家與地方政府各自負擔一半。另外，國家可以在預算的范圍內，對負擔費用的地方政府實施補助。

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[4]陳志龍, 王玉北. 城市地下空間規劃[M]. 南京: 東南大學出版社, 2005.

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