“小產權房”的問題及其對策

任思達

摘要：近年，“小產權房”問題愈演愈烈，蔓延全國。雖然國務院各部委一再下發文件禁止農村修建和出售“小產權房”，有些地方政府也強行拆遷“小產權房”，但這些措施卻依然不能阻止“小產權房”的迅猛發展勢頭和城市居民的購買熱情。解決“小產權房”問題的關鍵在于改革我國土地法律制度，采取相應措施保護耕地。

關鍵詞：小產權房；城鎮化；土地管理

中圖分類號：F293.31文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２００9）02－０147－02

近年來國家出臺了不少政策措施，以加大對房地產市場的調控力度，但至今尚未從根本上扭轉商品房價格上漲過快和房地產投資增長過快的局勢。如何使房地產市場步入良性市場運行狀況，關系到今后一定時期國民經濟健康發展和人民生活水平的問題。2007年6月，建設部向社會發布了購買“小產權房”的危險警示，提醒廣大城鎮居民不要購買不合法的、建筑在農村集體土地上的房屋。國土資源部也多次通過不同的途徑，向社會承諾“打殺”、“小產權房”這種不合法的產權行為。本文就“小產權房”的發展過程、表現及其解決的辦法進行了探討。

一、“小產權房”的發展過程

我國“小產權房”的出現并發展至今，大體上經歷了三個階段：

1.簡單交易階段。改革開放初期，我國農村村民有著大量的宅基地，少數農民由于身份的轉換（農民變市民），將自己蓋在宅基地上的房屋或祖傳下來的房屋賣給他人。這是“小產權房”現象發生的萌芽階段，其規模較小，但還不具有現代意義上的產權概念。

2.加速發展階段。為吸引外資，大力發展鄉鎮企業，許多地區大量占用農村集體土地，其中一大部分為耕地。將農村集體經濟組織的土地變為私有或由農村集體經濟組織長期對外租賃，土地使用用途已無法分清。地方政府為了自身的眼前利益，將耕地轉為建設用地。此階段占地規模大，交易主要是工業用地的買賣，也出現了少量住宅買賣，產權的概念雖不十分清晰，但已確立。

3.城鎮化發展階段。隨著城市規模的擴張，不可避免地占用農村集體土地甚至是耕地，大量農村剩余勞動力尤其是近郊農村勞動力轉移到城市，推動了城市房地產經濟的發展。居高不下的城市房價，為城市邊緣帶農村集體土地進行房地產開發提供了廣闊的空間和巨大的市場需求。農民對土地價值的逐漸認識和維權意識的提高，使得房地產開發商同農村集體經濟組織的代表者一拍即合，變相在農村集體土地上進行開發。鄉鎮政府為既得利益充當保護傘，頒發證件，成為“小產權房”的主體。

不可否認，“小產權房”的發展對緩解城市住房壓力，穩定城市房價，提高特定區域農民的經濟收益有其積極的方面。但如不加以制止，任其發展，在區域農民個體利益最大化滿足的情況下，必將導致土地利用效率的低下，引發國家糧食危機和人們生存空間危機，使可持續發展和代際公平受到挑戰。

二、“小產權房”的問題

從“小產權房”的發展過程看，其問題的核心在于政府管理職能的缺失，主要表現在如下兩個方面。

（一）土地立法滯后，相關法律不配套

我國有關土地方面的立法長期滯后于經濟和社會發展的實際，相關配套法律不完善，給土地管理工作帶來了很大的困難。目前，除《憲法》外，有關土地的專項法律法規，主要是《土地管理法》、《土地管理法實施細則》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等。但我國廣大農村的土地存在兩大問題：一是農民為改善居住條件，不斷擴大宅基地的占地；二是農民為發展農村集體經濟而大量興辦的鄉鎮企業占地，有關規定籠統、滯后，往往是發生了問題才予以規范。大量的“小產權房”出現后，仍然沒有對農村集體土地流轉制度做出規定，只堵不疏。滯后的立法，必然帶來問題的擴大和解決的困難。已有的規定中也存在不配套，不完善的地方。如《土地管理法》62條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地……”、“農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地”，但《土地管理法》及其細則并未給出“戶”的具體界定標準，在農村的實際中往往因“戶”產生矛盾、擴大宅基數量。而對盡可能利用原有的宅基地和村內空閑地的規定過于原則缺乏相關連接，這也是廣大農村普通存在“空心村”的原因，為“小產權房”的產生和發展提供了滋生的土壤。立法的滯后和不完善，為謀取私利的群體和本位主義嚴重的地方政府提供了“尋租”空間。

（二）執法不力，相關部門各行其是

如上所述，即使我國土地立法有滯后和不完善的地方，但各級政府作為公共利益的代表者和社會秩序的維護者，依法行政還是有法可依的。1986年我國出臺了《土地管理法》，雖然幾經修改，但其基本原則和基本內容并未做太多的修改，而且這部土地專項法律雖有缺憾，除了農村集體土地流轉等方面需要補充完善外，基本框架還是很完善和具有操作性的。土地管理法出臺的最初幾年，我國“小產權房”現象并不嚴重，規模也不大，如果各級政府從一開始就行使管理的職能，把這種不合法的現象制止在萌芽狀態，或是給出合法的出路，“小產權房”不會發展到今天的規模。糾其原因，要么是本位主義顯現，缺失了管理職能；要么是執法過程中不力。由于對土地違法案件的查處需要相關部門的配合，其中尤推規劃、土地、鄉鎮地方政府和司法部門。從多數執法過程來看，之所以執法不力是各部門的各行其是，缺乏合力，以至于束手無策，任其發展。

因此，維護社會秩序和體現公共利益，需要各級政府管理職能的到位。但政府管理社會的基本職能——立法、執法職能的缺乏，必然帶來諸如“小產權房”問題的產生。

三、解決“小產權房”問題的對策

解決“小產權房”問題的基本原則應是政府主導、綜合考慮，具體問題具體分析，在保護農村集體經濟組織、購房者基本權益不受侵害的情況下，最終使其合法化。對一些明顯違犯國家政策、侵占耕地的“小產權房”，應堅決予以拆除。

（一）明確“小產權房”的不合法性

雖然說我國目前有關土地管理的法律法規還不健全、不完善，有些甚至是相互沖突的。但我國《憲法》和《土地管理法》等法律法規，并沒有規定“小產權房”的合法性。而且面對我國目前日益嚴重的耕地危機，為了確保全體公民（非局部公民）的最基本生活權益和社會的可持續發展應對日漸復雜的國際環境，絕不允許少數既得利益者鉆法律的空子，打“擦邊球”，以達到損害國家根本利益、獲取局部利益的目的。

（二）進一步完善相關法律、法規

面對社會激烈的爭論和“小產權房”屢禁不止的行為，應明確“小產權房”處置的時段，對現已經完工出售的小產權房列為處置的范圍，對未建或正建的“小產權房”立即叫停；公告社會，對以后再建的“小產權房”一律拆除，并追究當事人的法律責任，給“小產權房”來一個“急剎車”。同時，相關部門應抓緊進行相關配套法律、法規的制定和完善工作，重點是抓緊制定我國農村集體土地流轉規定，以及根據我國地質地貌、土地適宜性評價、區域經濟發展情況、建立國家主體功能區的要求，統一農村村民宅基地的劃分標準及流轉辦法。

（三）妥善處置現有“小產權房”

承認“小產權房”現象的產生和發展，是特殊時期出現的一種特殊“經濟現象”、“小產權房”在我國的出現有其特殊的外部環境，與我國經濟社會的發展和城鎮化進程中相關法律體系建立不完善有關。城鎮房源的供應不足及居高不下的房價而產生的供需矛盾是其發展的直接誘因，但政府管理職能的缺失是其產生和發展的根本原因，政府有不可推卸的責任。它是我國實現經濟社會跨越式發展過程中一種特殊的“經濟現象”，這種經濟現象需要政府及時加以引導和妥善處置，以使其盡快走入正確的軌道。

（四）區分類別進行合法化運作

對于不同區域、不同類型、不同年代的“小產權房”，政府應在摸清家底的基礎上，進行分類處理。主要包括：一是對于符合鄉鎮規劃且已由村委會或鄉鎮政府辦理了確權發證手續的“小產權房”，允許其補辦合法化的購買手續，但應將開發商與購買者相區別，即開發商應依法補交各種費用，將集體土地變為國有房地產開發用地；對“小產權房”變為“大產權房”后的房價，由政府牽頭組織有關機構進行評估，合理確定房屋的購買價格，在購房者補交原購房價與現評價估價差額后政府發給合法的產權證書。開發商和購房者各算其賬，政府作為中間人，一手托兩家，妥善處理開發商、購房者、國家三者之間的利益。二是對不符合鄉鎮規劃、占用耕地建筑的“小產權房”，政府按成本價回購，作為福利房或廉租房使用，影響比較大的予以拆除復耕。三是對由于興辦鄉鎮企業而將農業用地轉為建設用地上的房屋，應清查摸底，對破產或無力經營的企業，在合理補償的基礎上由政府進行土地征收，作為儲備用地，嚴禁此類土地再次進入“小產權房”開發市場。

“小產權房”的出現給政府土地管理立法和執法是否到位敲了警鐘，“小產權房”的處置給政府出了難題，能否妥善處置事關政府的形象和社會穩定。“小產權房”的出現應引起政府和全社會對我國城鎮居民住房、農民宅基地的劃分以及農村集體土地流轉制度建立的深度思考。

參考文獻：

[1]王海卉.從“小產權房”看農村土地制度的變革[J].規劃師，2008，（4）.

[2]王琳.中國特色的帕累托改進——小產權房的出現[J].科技創新導報，2008，（4）.

[3]魏瑛.關于“小產權房”的法律制度分析[J].財經界（中旬刊），2008，（3）.

[4]戴超，席楓.“小產權房”的負外部性分析[J].全國商情（經濟理論研究），2007，（12）.

[責任編輯 王 莉]