建立遏制腐敗的行政管理程序探討

李金芳

摘 要：腐敗，就其廣義來說，是對國家治理一般意義上的破壞，即使行為者個(gè)人并未得到利益，但社會(huì)利益卻因此受損害；從狹義而言，腐敗是指利用公共權(quán)力達(dá)到私人目的，增加私人利益，是對公共權(quán)力的非公共運(yùn)用。腐敗是國家內(nèi)部的惡性腫瘤，它蠶食著人民與領(lǐng)導(dǎo)者之間相互信任的基礎(chǔ)，使國家無力實(shí)施自己的法律和法規(guī)，使國家的改革和發(fā)展難以實(shí)施，甚至破壞已有的改革發(fā)展成果。20世紀(jì)的社會(huì)發(fā)展表明，在發(fā)展中國家走向現(xiàn)代化的進(jìn)程中，能否有效抑制和清除腐敗，關(guān)系著社會(huì)的穩(wěn)定和繁榮，也決定著現(xiàn)代化的成敗。

關(guān)鍵詞：腐敗；私人利益；權(quán)力；實(shí)施

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3198（2009）03-0051-02

1 規(guī)范權(quán)力運(yùn)作機(jī)制

權(quán)力運(yùn)作機(jī)制是否公正、合理、民主、有效，是決定公共權(quán)力走向的關(guān)鍵所在，也是決定治理腐敗工作成敗的關(guān)鍵所在。公共權(quán)力的運(yùn)行涉及主體、權(quán)限、事實(shí)、程序等基本因素。其運(yùn)作的準(zhǔn)則是：以權(quán)限為前提，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，以程序?yàn)楸Ｕ希@一準(zhǔn)則將對規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)作機(jī)制起宏觀上的指導(dǎo)作用。首先，腐敗與政府掌握的經(jīng)濟(jì)壟斷權(quán)力密切相關(guān)。在轉(zhuǎn)變政府職能的過程中，將政府掌握的經(jīng)濟(jì)壟斷權(quán)力轉(zhuǎn)化為由市場調(diào)節(jié)，是減少腐敗可能性的有效措施。其次，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共權(quán)力對社會(huì)的管理協(xié)調(diào)職能非但沒有被削弱，相反應(yīng)適當(dāng)加強(qiáng)。如政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對社會(huì)保障的管理，加強(qiáng)對社會(huì)文化的監(jiān)督管理。因此，在削弱經(jīng)濟(jì)壟斷權(quán)力的同時(shí)，有必要加強(qiáng)國家對社會(huì)的管理，賦予政府社會(huì)管理權(quán)力。

2 完善權(quán)力控制機(jī)制

（1）建立權(quán)力制衡機(jī)制:法國著名啟蒙思想家孟德靳鳩在總結(jié)古今政治事件的教訓(xùn)時(shí)，曾作出精湛論述：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)……要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”權(quán)力制衡雖發(fā)源于西方，但不是西方的專利，而是人類政治文明的共同財(cái)富。當(dāng)前我國的反腐敗斗爭就是要通過制度的創(chuàng)新和體制的完善，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。

（2）健全權(quán)力濫用糾正機(jī)制:建立一種及時(shí)發(fā)現(xiàn)權(quán)力濫用并及時(shí)制止、糾正的機(jī)制，主要以國家機(jī)關(guān)自身的內(nèi)部行為來實(shí)現(xiàn)這一目的。可以通過四種方式實(shí)現(xiàn)，一是建立公示制度，公開告示濫用權(quán)力失效、無效的法則。二是建立申訴控告——受理查處制度，保證及時(shí)獲悉并依法查處濫用公共權(quán)力的行為。三是國家機(jī)關(guān)建立本級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的監(jiān)督糾正機(jī)制，對本機(jī)關(guān)及其工作人員的公務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督和控制，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問題，使權(quán)力濫用被扼殺在萌芽階段。四是上級國家機(jī)關(guān)主動(dòng)介入，對下級機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的行為及時(shí)查明，宣布撤銷。

（3）健全權(quán)力濫用追究機(jī)制:嚴(yán)格落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，建立領(lǐng)導(dǎo)連帶責(zé)任追究制度。要求各級國家機(jī)關(guān)實(shí)行一級抓一級，一級對一級負(fù)責(zé)，橫向到邊，縱向到底，齊抓共管，管好自己的人，看好自己的門，層層落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、部門責(zé)任制和單位責(zé)任制。對國家機(jī)關(guān)工作人員因權(quán)力濫用行為導(dǎo)致重大案件和事故發(fā)生的，在對該工作人員進(jìn)行處罰的同時(shí)，設(shè)定該機(jī)關(guān)負(fù)連帶責(zé)任，要求給予一定的處罰。這種處罰不是原則的戒告，而是以法律、法規(guī)的形式公布于眾的、實(shí)實(shí)在在的、可操作的處罰。國務(wù)院最近頒布的《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》是行政責(zé)任追究的一個(gè)范例。

3 強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督機(jī)制

權(quán)力運(yùn)行的過程是一個(gè)完整而嚴(yán)密的過程，包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等環(huán)節(jié)和步驟。只有決策、執(zhí)行而無監(jiān)督，就難以防止和糾正出現(xiàn)的偏差和失誤，難以抑制腐敗現(xiàn)象的滋生，也就無法保證權(quán)力的正常運(yùn)作。因此，治理腐敗必須要有多層次且嚴(yán)格的監(jiān)督，必須強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。

（1）強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行公開性:監(jiān)督要起作用的一個(gè)根本前提，就是全面實(shí)行國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的公開辦事制度。強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行公開性，主要應(yīng)通過立法形式保障權(quán)力運(yùn)行的透明度。如美國頒布《行政程序法》、《信息自由法》、《政府陽光法》等，規(guī)定會(huì)議制行政機(jī)關(guān)必須公開他們的信息和文件。在我國，要強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的公開性、透明度，應(yīng)當(dāng)加緊制定《政務(wù)公開法》。首先以法律強(qiáng)制力保障公權(quán)的公開運(yùn)行，明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開的公務(wù)活動(dòng)，未予公開或進(jìn)行暗箱操作的，所作出的決定和處理結(jié)果無效。其次以法律形式賦予公民獲得公務(wù)活動(dòng)公開的主體權(quán)利，確定公民知情權(quán)的具體內(nèi)容，并為公民的知情權(quán)提供法律保障。例如以法律形式規(guī)定公民有權(quán)了解立法機(jī)關(guān)審議活動(dòng)的時(shí)間、地點(diǎn)、議程、辯論情況以及所通過的議案內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)重大決策的論證和決定，司法機(jī)關(guān)的案件處理情況和隊(duì)伍建設(shè)狀況。

（2）廣泛宣傳公務(wù)道德:從根本上說，對腐敗現(xiàn)象最好的控制和防范是掌權(quán)者的自律。強(qiáng)化自律的基本手段是強(qiáng)化公務(wù)道德，使有權(quán)參與公共權(quán)力的人擁有較為崇高的道德境界。經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧在《超越市場和超越政府》一書中提出“道德調(diào)節(jié)是市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)節(jié)之外第三種調(diào)節(jié)。它的作用是市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)節(jié)所替代不了的，也是法律調(diào)節(jié)所替代不了的。”正因如此，許多國家制定了《公務(wù)員倫理法》或者《政府行為倫理法》。

（3）強(qiáng)化輿論監(jiān)督作用:在治理腐敗的工作中，新聞輿論的作用十分重要。在西方國家，新聞媒介的監(jiān)督權(quán)被視為國家立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之外的“第四種權(quán)力”。新聞輿論的監(jiān)督主要通過報(bào)刊雜志、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳播媒介對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督。由于其特有的公開、迅速、直接、覆蓋面廣以及方式靈活等特點(diǎn)，與專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的配合能產(chǎn)生巨大的政治壓力和社會(huì)效應(yīng)，從而起到遏制腐敗、監(jiān)督公職人員廉潔從政、依法辦事的作用。在治理腐敗的工作中，必須不斷加大新聞輿論的監(jiān)督力度，這已逐漸被人們接受并形成共識。

（4）廣泛發(fā)揚(yáng)民主，強(qiáng)化群眾監(jiān)督:我國的國家權(quán)力是人民賦予的，人民通過選舉，選出人民代表和政府官員，授權(quán)他們行使國家權(quán)力，為人民服務(wù)，因此國家權(quán)力本應(yīng)具有廣泛的民意基礎(chǔ)。但受托人并不能充分地、忠實(shí)地體現(xiàn)人民的意志，人民群眾就有權(quán)利監(jiān)督、批評甚至取消其行使公權(quán)的資格。人民群眾是腐敗現(xiàn)象最大的受害者，具有堅(jiān)決的反腐敗積極性，他們在揭露腐敗現(xiàn)象，監(jiān)督各級國家機(jī)關(guān)及其工作人員方面具有廣泛的、直接的不可替代的作用，是治理腐敗的基本力量。鄧小平同志說：“對貪污、行賄、盜竊以及其他烏七八糟的東西，人民是非常反感的，我們依靠人民的力量，一定能夠加以克服”。根據(jù)這一認(rèn)識，有必要讓人民群眾直接參與政府決策，監(jiān)督國家權(quán)力的行使，確保權(quán)力按照民眾的意志運(yùn)行。

（5）健全監(jiān)督機(jī)關(guān)的協(xié)作機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督責(zé)任：反腐敗的關(guān)鍵是強(qiáng)化監(jiān)督，強(qiáng)化監(jiān)督也必須充分發(fā)揮國家監(jiān)督機(jī)關(guān)的作用。當(dāng)前我國被賦予監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)和組織不少，其中有人大的國家權(quán)力監(jiān)督、紀(jì)檢機(jī)關(guān)的黨紀(jì)監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督、監(jiān)察審計(jì)部門的行政監(jiān)督、政協(xié)和民主黨派的民主監(jiān)督等。但我們也應(yīng)當(dāng)清楚地看到，某些監(jiān)督的作用并沒有充分發(fā)揮，在許多情況下，監(jiān)督機(jī)關(guān)是弱者，被監(jiān)督機(jī)關(guān)是強(qiáng)者。監(jiān)督機(jī)關(guān)受到種種因素制約，監(jiān)督無法到位，或者放松監(jiān)督甚至放棄監(jiān)督。被監(jiān)督機(jī)關(guān)可以種種理由來對抗監(jiān)督、不讓監(jiān)督。甚至出現(xiàn)被監(jiān)督者是貓，監(jiān)督者成了鼠。另外，監(jiān)督機(jī)關(guān)的反腐敗的合力還沒有完全形成。因此，一方面，有必要制定相應(yīng)的法律、法規(guī)和制度保證各監(jiān)督機(jī)關(guān)切實(shí)履行監(jiān)督職能，落實(shí)監(jiān)督責(zé)任；付出相應(yīng)的監(jiān)督成本，來減少或避免腐敗所帶來的更大的成本。另一方面，必須建立監(jiān)督機(jī)關(guān)的協(xié)作機(jī)制，保證各監(jiān)督機(jī)關(guān)密切聯(lián)系，加強(qiáng)配合，發(fā)揮各監(jiān)督機(jī)關(guān)反腐敗的整合作用。

參考文獻(xiàn)

［1］@黃健.社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下廉政機(jī)制的構(gòu)建 ［D］.四川大學(xué)，2006.