反傾銷中公共利益審查的評估因素研究

喬小勇　何海燕　趙　飛

一般而言，公共利益是指一國的整體利益，法律作為公共產品，以維護和實現公共利益為依歸，反傾銷法也不例外。傳統的反傾銷立法往往只注重保護進口國生產商的利益，而忽視對包括消費者、工業用戶等其他利害關系方利益的維護，這可能導致一項反傾銷措施并不符合國家的整體利益。由于反傾銷法的立法目的在于通過反傾銷措施保護國內產業免受進口產品傾銷的損害，因此就反傾銷立法中的公共利益而言，實質在于平衡反傾銷中各利害關系方的利益，以便使實施反傾銷措施國家能在整體上獲得最大利益。

隨著國際經貿的發展、各國關系的復雜化和反傾銷措施使用頻率的提高，各國在反傾銷立法與實踐中，要對包括下游產業和消費者在內的多方面評估因素進行綜合考慮。

一、反傾銷中公共利益審查的評估因素研究的目的

1.合理使用反傾銷措施。在反傾銷措施實施前，我們要積極引入公平利益原則，充分審查各方面的評估因素，以“公平貿易”原則、“救濟適度”原則、“低稅”原則和“公共利益”原則來合理使用反傾銷措施。

2.為期中復審和日落復審提供依據。進口產品的反傾銷對于公共利益的觸及和損害往往是在反傾銷措施實施以后有較大程度的體現。鑒于此，除了在調查階段或反傾銷措施實施前對公共利益的各因素進行評估，還需要在反傾銷措施實施階段對各因素進行監控和評估，特別是在“期中復審”和“日落復審”中，更應當引入公共利益各評估因素的平衡機制，為“期中復審”和“日落復審”提供參考和依據。

3.加強對反傾銷措施的立法控制。不管是在國際立法中“擴大、強化公共利益條款”的效力，還是在國內立法中建立和完善公共利益審查評估機制，都是為了加強對反傾銷措施的立法控制，縮小反傾銷主管機關的自由裁量范圍，同時保證最基本的可預見性。

4.協調國內各利益沖突方。反傾銷措施作為一種貿易救濟手段，是以保護國內產業為己任的。但反傾銷措施，同其他行政行為一樣，是要與一國的公共利益相符合的。這就要求在進行貿易救濟的同時，考慮包括消費者和下游企業在內各方面評估因素的利益，建立一種協調機制，以防止反傾銷變成“反消費者”、“反下游企業”等。

5.增強我國反傾銷措施在國際上的可接受性和權威性。雖然一國的反傾銷立法屬于本國國內法范疇，但反傾銷措施畢竟是國外傾銷商品作出的。不符合國際規則及慣例的反傾銷措施通常會遭到他國對我國反傾銷措施的合法性和合理性的質疑和挑戰。而公共利益審查制度為反傾銷措施設置了又一道程序，通過對各方評估因素的協調，以增強措施在國際上的合理性、可接受性和權威性。

反傾銷措施作為一種對外貿易政策手段，其根本目的在于維護進口國家或地區的公共利益，而不應局限于國內產業利益。國內產業利益與公共利益既有聯系，又有區別。將國內產業利益完全視同公共利益，無論在理論上還是實踐上都是立不住的。因此，在實施反傾銷措施前，有必要對公共利益的評估因素作出確定和反傾銷措施對公共利益的影響做出評估，真正體現出反傾銷措施的經濟意義和現實意義。

二、WTO成員針對公共利益審查評估因素的立法和實踐

1.歐盟。歐盟現行基本反傾銷法，理事會規則第384／96號法令，對公共利益做出了較為明確、詳細的規定，其第21條第1款規定，“關于是否應歐盟公共利益要求進行干預的裁定，應當建立在對所有的不同利益，包括國內產業的、用戶的和消費者的利益，作為一個整體評價的基礎上。只有當所有當事人根據第2條都有機會發表他們的意見，才應根據本條做出裁定。”公共利益原則也是歐盟反傾銷法的核心原則。根據本條規定，歐盟公共利益的評估因素主要包括國內產業、進口商、下游用戶和消費者。但歐盟反傾銷法沒有明確所有的評估因素、沒有說明這些因素與國內產業誰輕誰重，究竟應如何權衡。

2.美國。美國反傾銷法雖然沒有關于在進行反傾銷調查中要考慮公共利益評估因素的明確規定，但美國反傾銷法第八條第1款關于徹底停止低于外國市場價值的銷售或停止出口的協議，和第八條第2款關于消除侵害性后果的協議中規定都涉及到了公共利益。此外，針對中美蜂蜜反傾銷案件，美國養蜂協會和美國蜂蜜生產商在提出反傾銷起訴前，要求政府用“406條款”阻止從中國進口蜂蜜。由于“406條款”要求政府要考慮美國消費者的利益，因此中方聘用律師成功爭取到了美國消費者的支持，讓消費者給政府施加壓力，結果“406條款”下的調查中止。從美國反傾銷法的立法和實踐可以看出，美國反傾法中提到的公共利益考量是將其作為中止與終止反傾銷措施的前提條件，而不是作為采取反傾銷措施的條件。美國這種中止協議的安排可以看作是考慮了部分公共利益因素而采取的折中方案。

3.加拿大。在加拿大反傾銷法中，公共利益問題在許多方面得到了反映，如反傾銷調查的條件、利害關系人的陳述機會、輕微傾銷不征稅、聽證程序、復審程序等規定中，但明確規定公共利益問題的則是《特別進口措施法》(special Import Measures Act，以下簡稱“SIMA”)第45條和41條的規定，以及2000年4月15日公布的《國際貿易裁判庭公共利益調查指南》。在1999年自美國進口含碘造影劑反傾銷案中，國際貿易法院認為有證據顯示加拿大經銷商可以從歐洲獲得相關產品，但在價格以及供給能力上有很大的不確定性，全額征收反傾銷稅不符合公共利益。加拿大反傾銷公共利益審查評估因素主要包括國內產業、上游供應商、下游用戶、消費者和市場競爭程度。

4.印度。作為世界上目前發起反傾銷調查最多的國家，印度擁有相對完備的反傾銷法律制度。印度1999年《海關關稅規則》第6條第(5)款規定關于相關工業用戶與消費者應獲得信息提供機會的規定與WTO《反傾銷協議》保持一致。1999年《海關關稅規則》第2條(C)將利害關系方界定為：“(1)傾銷產品的出口商、國外生產者或因在印度傾銷被調查的進口商；或多數成員是由產品的出口商和進口商組成的同業協會：(2)出口國政府：和(3)印度同類產品的生產商或多數成員是由印度生產商構成的同業協會。”在反傾銷的調查與裁定中，主管當局也將公共利益作為一項必要的因素加以考慮。例如，在2032年7月12日印度調查當局做出最終裁決的“印度對中國出口TMP反傾銷案”中，就對競爭環境、消費者和工業用戶的利益予以了考慮。

5.中國。反傾銷作為一種貿

易救濟措施，必須依法實施。我國在2004年修訂的《反傾銷條例》中提出實施反傾銷措施須符合公共利益的要求，但條例本身和其他法規并未對公共利益審查中評估因素的確定做出具體規定。這種狀況導致反傾銷主管機關在反傾銷調查中考慮公共利益時難免會帶有某種隨意性。由于相關法律沒有確立固定的評估因素和評估標準，我國反傾銷調查當局在不同案件調查過程中對公共利益問題的關注程度不一，處理方式和效果也不一致。在大多數案件中調查機關都會聽取下游產業的意見，但有的案件中對下游產業的利益關注不夠。總的來說我國反傾銷公共利益審查中的評估因素比較單一。

另外，一些國家盡管在反傾銷法律中沒有專門的針對公共利益問題的規定，但在具體實踐中，卻不得不或多或少地考慮一些涉及本國政治、經濟利益的因素，包括一項反傾銷措施可能引起的報復行為等，這不同程度地兼顧了公共利益原則。

三、反傾銷中公共利益審查的評估因素

從WTO成員反傾銷立法和實踐來看，公共利益審查的評估因素可以大致理解為國內生產商、進口商、工業用戶、消費者等利害關系方。但評估因素不能以這五個主體的利益為限。在此方面比較有代表性的歐盟和加拿大在公共利益審查規則中對評估因素的設置各有特點。通過對各國規定和實踐的總結，以及結合我國的反傾銷實踐和具體國情，本文認為公共利益的評估因素主要包括以下十個方面：

1.與進口國其他法律規定或政策的協調一致。反傾銷措施的采取要與進口國相應的法律、法規和國家政策相協調，比如國家的投資政策、產業政策和貿易政策。

2.對競爭政策的考慮。反傾銷規制的理論基礎根植于競爭法的基本理論中。實施反傾銷措施就是為了恢復健康的競爭環境，但有時也會產生扭曲競爭的效果，比如幫助國內產業排擠競爭對手，對通過相同貿易途徑交易的相同產品的不公平對待。這里所討論的競爭應該包括兩種：一種是國內生產者之間的競爭；一種是申訴主體與國外出口商之間的競爭。在中國的反傾銷制度中，在公共利益評估時引入競爭政策也具有法律依據。

3.國內產業的利益。在反傾銷調查中，國內產業主體不僅包括申訴主體和他們的支持者，而且也包括反對申訴的此產業領域的企業，除非他們的利益已經作為其他主體的利益在公共利益調查中加以了考慮，比如進口商的利益。此外，由于經濟全球化的影響，每個企業可能處在國際商品鏈多個部分，所以應避免在考慮國內產業時忽視部分產業主體。

4.進口商的利益。進口商是反傾銷措施實施中受影響較大的另一主體。實施反傾銷措施容易導致進口商成本增加、利潤空間被壓縮、產品競爭力下降和銷量下降等。即使在尚未確定采取反傾銷措施前的調查過程，進口商的利益都會受到很大影響。同時，進口商還面臨國內銷售商不能完全履行或不能按時履行合同的法律風險。以上情況，學者們通常稱之為反傾銷調查的“煩擾效應”。

5.申訴方上游企業的利益。上游企業多為申訴企業的原材料或零部件的供應商。由于他們的經濟發展多依賴于這些申訴企業，所以不采取反傾銷措施對他們是不利的，上游企業與申訴企業的利益是一致的。但如果上游企業對申訴企業的依賴較小，那么在考慮公共利益時就可以忽略。

6.申訴方下游企業的利益。政府機關在實施反傾銷措施時，要解決好對申訴企業的支持和對下游企業的保護這一矛盾。反傾銷措施對上游產品的保護加大了將上游產品作為投入品的下游產業的生產成本，從而降低了下游產業的競爭力。特別是當下游產業的產品價格調整空間較小，或者下游產業也受到進口產品沖擊時，下游企業的生產、經營將有可能出現困難。此時，就容易產生反傾銷的“繼發性保護效應”。

7.消費者的利益。相對于國內產業、上下游用戶等而言，消費者具有分散性、個體性、人數多的特點，因此他們受反傾銷措施的影響較為深遠。對消費者利益的考慮主要包括兩個方面：一是價格上漲給他們帶來的負擔：二是由于征稅可能迫使出口商退出國內市場，限制消費者的選擇。

8.對就業狀況的考慮。采取反傾銷措施是否會使進口國部分工廠或產業的工人喪失工作，這里的工人既包括申訴方上游企業的工人，也包括下游企業的工人。同時也要考慮地區就業差別問題，如城市與農村就業差別，發達地區與不發達地區就業差別，最終是要考慮社會穩定問題。

9.對雙邊經貿關系的影響。在經濟全球化背景下，進口國與出口國之間的經貿關系應當成為進口國評估采取反傾銷措施是否適當的因素。反傾銷帶來的成本可能會使本國其他產業和消費者出現利潤損失、社會整體福利水平下降，并導致出口國與進口國雙方引發貿易摩擦，惡化雙邊經貿關系，這不符合進口國的根本利益。

10.對資源和環境的考慮。隨著全球生態環境和資源問題的日益嚴重，環境、資源與貿易的沖突也越來越激烈，因此對資源和環境因素的考慮在反傾銷措施公共利益審查中，也應將成為進口國評估采取反傾銷措施是否適當的因素。

上文已經提到反傾銷立法中涉及公共利益評估，就是要使國家整體利益最大化。為此，我們需進一步完善我國反傾銷公共利益審查的程序，并將公共利益評估與反傾銷稅率的確定聯系起來。