論跨界環境損害的損失分擔制度

李曉靜

摘要：環境損害責任是國際責任制度的新領域，其理論基礎和具體制度與傳統的國家責任有較大的區別，是對傳統國家責任制度的補充和完善。兩種責任制度在不同領域發揮著重要作用，共同構成國際責任制度的內容。對于環境損害責任的承擔主要表現為損失的分擔，出于保障受害者利益和保護環境的目的，探析了如何構建跨境環境損害的損失分擔制度。

關鍵詞：跨界環境損害；國家責任；歸責原則；損失分擔制度

中圖分類號：DF4

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X(2009)33-0098-02

為了確保經濟的繁榮與發展，確保社會的安全與穩定，世界各國無不致力于高科技的研究和應用。從外空物體的發射到原子能的利用，從航空運輸到海上運載石油，從邊境河流和共他資源的開發利用到原子、化學武器的試驗，所有這些活動在帶給人類巨大利益的同時，其潛在的危害性也是巨大的。近幾年來，國際上連續發生的由現代工業和科技活動引起的災難性事故，例如：核電廠發生泄漏、爆炸事故，對鄰國造成核污染：空間實體失控而墜入他國境內造成人身、財產的損害以及環境的污染；跨界水資源的污染以及大面積的工業酸雨等等，無不令人震驚而引起國際社會的關切。

傳統的國際法理論認為，國家責任是國家對其國際不法行為所承擔的責任，引起國家責任的條件，一是國家的作為或不作為違背了該國所承擔的國際義務，二是該行為歸責于國家。引起跨國環境污染的危險行為，大都不能滿足這兩個條件。首先，這些行為因為并未受到國際法禁止，所以很難說是違背國家義務。其次，如何判斷這些行為可歸責于國家，是很困難的。國家對損害的發生，既非故意，又很難說有過失，而且很多損害事故的直接行為主體是私人經營者，對私人行為造成跨國環境損害是否應由國家承擔責任，究竟如何規范責任的承擔方式，國際社會尚無明確統一的態度。

國際社會深感該問題的嚴重性，意識到應制定相應的規則，使國家或其他主體對此類行為造成的損害性后果承擔國際法上的責任。1976年12月15日聯合國大會通過第31／97號決議，敦促國際法委員會盡快研究審議“國際法不加禁止行為的國家責任問題”。國際法委員會在1998年8月通過了《國際法不加禁止行為造成損害后果的國際責任(internation-a1 liability for injurious consequences a rising out of acts not pro-hibited hv international，1aw)(預防有害活動的跨界損害)(pre-vention of transboundary damage from hazardous activities條文草案》(下文簡稱草案》)。

一、跨界環境損害的歸責原則

從現代意義上來說，國際法上的國家責任制度己不僅僅指國家為不法行為承擔國際法律責任，它還應當包括國際法不加禁止的行為所產生的損害性后果——對損害的補償。我們需要從過失責任與嚴格責任兩方面厘清國際環境損害中的國家責任理論的發展脈絡。

1過失責任。傳統國際法中，只有當一國的國際不法行為可以歸咎于該國時，才引起國際責任。在過失責任理論下，國際法上的責任問題是以違反國際法的行為或不行為為前提的。也就是說引起國家責任的條件一是該行為違背了該國所承擔的國際義務，二是該行為可以歸責于國家。

2嚴格責任。傳統理論認為，“過失”是產生國家責任的基礎。然而，對于因現代科學技術的發展和國際社會變動的客觀現實而產生的跨界損害責任而言，其行為乃既無“過失”，也無“故意”。那么到底該依據什么樣的原則呢?對此問題，不僅聯合國國際法委員會意見不一，在國際法學界也是各執其說，觀點不一。其中，分歧最大的是能否將“嚴格責任”作為跨界損害責任制度的法律基礎。

一種觀點認為，嚴格責任是取代基于不當行為的國家責任制度的唯一途徑。否定嚴格責任往往會導致不當地保護了損害活動行為國的利益而使受害國的利益得不到保障。與此相反，另一種觀點反對在跨界損害責任中引入嚴格責任的概念，認為這一概念目前僅僅是某些特殊協議或制度的產物，在習慣國際法中沒有地位，任何使其一般化的企圖，都會被認為是不當侵犯主權國家的行動自由而遭到拒絕。國際法委員會中不少委員主張嚴格責任原則上可以作為跨界損害責任的基礎之一但不是唯一依據，可以說是一種變通了的嚴格責任。

總的說來，以國家責任作為環境損害賠償責任的方式，其發展一直都不能令人滿意。至20世紀末，該問題已經進入了瓶頸階段，亟須一種新的方式、理念來應對環境責任與國際環境損害賠償的現狀，使之從困境中解脫出來。在這種大背景下，國際法委員會1999年報告和2001年關于“國際法不加禁止行為引起的責任問題的報告”，脫穎而出。兩份報告為環境損害責任的私法化定下了基調，贏得了國際社會和法學界的普遍好評。

二、跨界環境損害的損失分擔制度

從國際社會理論及實踐的發展趨勢來看，國際損害賠償責任需要盡快完成從國家責任向私法責任的轉變，由經營者主要承擔賠償責任，而以國家責任形式作為某些特殊情況的例外，以期更好地保護受損害者的利益，也使合法經營者免于承擔過重的賠償責任。

2004年特別報告員彭馬拉朱·斯雷尼薩-拉奧向國際法委員會提交了《危險活動所致跨界損害的損失分擔法律制度第二次報告》，報告屬于“對國際法不加禁止的活動所致損害性后果的國際賠償責任(危險活動所致跨界損害的國際賠償責任)”的專題項下。在這次報告中，拉奧擬定了《關于危險活動造成的跨界損害案件中損失分配的原則草案案文》。國際法委員會一讀通過了該案文，期望將來以此作為基礎制定條約。這份草案雖然并不具有法律效力，卻是國際法委員會最新的工作成果，反映了將來的發展方向。

結合相關國際條約的規定，筆者簡要構建出國際損害責任的損失分配模式。

1損害責任的承擔者。跨界活動的經營者應當主要承擔損害的賠償責任。這樣將跨界風險活動的成本內部化，進而激勵跨界活動的經營者采取積極措施來避免損害的發生。同時也更能保障跨界損害受害者的合法權益。國家責任作為一項普遍的國際損害責任原則已經行不通，但在某些特殊情況下，比如核能損害、空間物體損害等，還需要國家承擔責任。在這些情況下，一般而言直接行為人就是國家，也只有國家才能承擔相應的責任。

2損害賠償的范圍。首先，人身損害和財產損失是最主要的損失，不管在國際還是國內范圍的損害賠償中都應當包括進去。其次，還應當包括環境本身的損害。因為環境問題是涉及整個人類生存和發展的世界性問題，所以對環境造成損害要承擔賠償責任，也促使各國在進行跨界活動時注意對環境的保護。再次，由于跨界損害中每一類損害都有自己的特定的形式，因此賠償的范圍要根據具體情況做出規定。

3責任的承擔原則。在確定責任主體承擔損失的份額時，既要考慮到不能讓無辜的受害者承擔不應該的損失，也不能讓致害者承擔不應該由其承擔的責任，以體現公平的原則。因此，損失的承擔機制應當既能保證損害能被合理的賠償，又是一種有益的經濟刺激手段，形成良性循環。

4責任的豁免。目前國際社會已經普遍承認嚴格責任或無過失責任是承擔國際損害責任的基礎，那么在制定賠償機制時，要注意的主要問題就是承擔責任的條件，有無豁免的理由，以及在什么情況下可以獲得豁免、進行抗辯。如損害是武裝沖突行為、敵對、內戰或叛亂的結果；或者具有例外、不可避免、不可預計和不可抵抗性質的自然現象的結果；或者烷；全是遵守受害國公共當局的強制性措施的結果；或者完全是第三國國際不法行為的結果等。

5關于補充基金的問題。由于其自身的特性，跨界活動所產生的損害往往都是特別巨大的，行為者或者直接責任人可能沒有賠償的能力(如油污損害)，因此需要設置責任限額。但是損害超過限額的部分若不加以賠償，對受害者是非常不公平的，因此國際條約采取了賠償基金的做法。筆者認為，要使損失分配機制有效運行，有必要規定相關賠償基金的設立、基金來源等問題。如可以作為國家預算的一部分由公共財政支出。換言之，國家可以在分擔損害造成的損失中承擔一個份額；另外，還可由同一類危險活動的經營人或所進行危險活動的直接受益實體繳款設置一個綜合基金。

6關于預防措施與恢復措施及其費用?；謴痛胧┲傅氖遣扇〈胧﹪业闹鞴懿块T已批準的各項合理措施，他們旨在恢復或修復受損害或毀壞的環境組成部分，國內法律應當指明何人或何機關有權采取此類措施。為恢復被破壞的環境而采取的措施的費用，應當限于已實際采取或擬采取的措施所涉及的費用；預防措施，指任何人為應對某一事件而采取的旨在盡量減少或緩解損失或損害或進行環境清理的任何合理措施。預防措施所涉費用，包括這些措施本身所造成的任何損失或損害而引起的費用。

7關于損害賠償案件的管轄法院。享有管轄權的法院，應當具有如下條件：(1)已遭受損害國所在地法院；(2)事件發生地法院；(3)被索賠者的慣常居所或主要經營地法院，相關國家必須確保其法院有受理此類索賠要求的必要的管轄權。

[責任編輯陳丹丹]