行政承諾的合理定位

蔡仕鵬

【摘要】在動態行政過程的視角下,行政承諾在學理上可定位于“作為行政行為的行政承諾”與“作為政策的行政承諾”。我國行政實踐中典型的行政承諾形態也可據此進行梳理與定位。對不同性質的行政承諾進行審查中的利益衡量問題以及審查基準問題是我國當前行政訴訟制度有待發展和完善的問題。

【關鍵詞】行政承諾行政行為 政策 救濟

行政承諾或政府承諾現象,是近年來我國行政執法領域引人矚目的新事物。學界對行政承諾的研究雖不乏真知灼見,但尚未從總體上對五花八門的行政承諾現象予以整理、歸納,進而在學理上徹底厘清其性質。總之,關于行政承諾的研究,在我國行政法學上仍是一個有待開拓的領域。本文試圖借鑒域外的行政法理論與實踐,以動態行政過程為視角,對我國行政實踐中的行政承諾類型進行完整的歸納與分析,從而為行政承諾的規制與救濟研究打下基礎。

我國學界對行政承諾性質的認識及其局限

我國的行政法學研究深受德國的影響,學界對行政承諾的認識也基本上以德國傳統行政法總論中的“行政行為形式論”為視角,認為行政承諾是一種“行政行為”。①在司法實踐層面上,最高人民法院也將行政承諾視為“行政行為”。②結合德國傳統的“行政行為形式論”對我國行政法所產生之影響以及最高人民法院的相關司法解釋,“行政行為”實際上更為具體地解釋為“具體行政行為”(類似于德國法上的“行政處分”)或“行政合同”(行政契約)。③

此種分析進路恪守傳統的“行政行為形式論”框架對民法概念或理論的借鑒,闡明行政承諾的屬性及其對行政機關、行政相對人的規范效力。然而,正如傳統的“行政行為形式論”無法因應現代行政法背景下政府職能的多樣化、行政活動的變化萬端等情形,以“具體行政行為”以及“行政合同”來確定行政承諾的性質固然不失精準,但卻產生了以下不可忽視的問題:首先,這種解釋進路實際上是從行政活動的最終效果這一“靜態”立場來詮釋行政承諾的性質,沒有從“動態”行政過程的角度考量行政承諾形成的一系列法律關系與具體情形,因而對行政承諾性質的定性存在著可能的疏漏。其次,這種解釋進路未能對行政承諾相關的生活事實作法律上的整體考量,因而忽略了在持續性的法律關系中行為的階段性效果以及行政相對人的權益保障問題。

立足于動態行政過程的考察:行政承諾的“二分法”

英國行政法對于行政承諾的研究則呈現出另一種景象。2001年,英國上訴法院通過考夫蘭案(R.v.North and East Devon HA ex p.Coughlan)判決確立了行政法上的實體正當期待原則。圍繞這一判決,學界總結、歸納出三種不同情形中的行政承諾以及與之相對應的行政相對人的正當期待:④

在第一種情形中,行政機關針對個案事實對當事人作出一個明確的承諾之后,又撤銷了該項表示。這類似于我國行政法上的作為行政行為的行政承諾。

第二種情形則是指:行政機關所作出的具體行為與一般的政策或者慣常的做法不一致。行政機關先前所形成的一般政策或者慣常的做法實質上是一個針對公眾的行政承諾,社會公眾因而對此具有正當期待。

第三種情形發生在當某一行政機關實施一項新的政策或者新的實踐作法以代替原先的政策或者實踐時,所造成的對當事人正當期待的侵害。如同上述第二種情形,行政機關關于某一領域政策的形成實際上乃是針對社會公眾做出了一個承諾,公眾自然對其具有某種正當期待。而以新的政策替代原先的政策則有可能對這種正當期待造成侵害。

英國行政法上的“行政承諾”則是一個富有彈性的概念,政府所作的政策、慣例或行為在本質上都可以視為對社會公眾或特定相對人所作的“行政承諾”,這是一個為了保護行政相對人對政府的信賴利益、正當期待利益而存在的功能性概念。其背后的法理在于:一方面,“行政承諾”蘊含著政府的公信力以及行政相對人的信賴利益或正當期待利益,行政相對人的信賴是政府得以施政的基礎;另一方面,現代行政的變化則要求必須賦予行政機關改變先前承諾的裁量空間,當行政機關背離之前所作的政策宣示、慣例實踐或特定行為時,便引發出一個信賴利益或正當期待利益保護問題——即公眾或特定相對人信賴政府的承諾而作出的個人生活、時間金錢上的安排是否應當得到法律的保護?又應得到多大程度的保護?⑤這正是“行政承諾”概念的要旨所在。

在方法上,英國行政法對行政承諾的關注是在一個“動態”行政過程的視野下展開,其背后的規范意圖則在于:如何保護行政相對人正當的信賴利益或期待利益。以此為基準,并以現代行政法學行政過程論為視角,那么,“行政承諾”就不應當被簡單地視為“行政行為”。而是可以作“行政行為”與“政策”的二元劃分。以此為框架,動態地考量行政過程中的利益權衡和權利保護問題,可以為行政承諾的程序控制以及司法救濟設計提供一個基本思路。

作為行政行為的行政承諾。這是“不涉及某一階層、某一領域社會主體的利益而對特殊人因應其特殊情況所作的一種特殊表達”,⑥它在性質上可歸屬于行政主體針對特定相對人所作的行政行為。對于此類行政承諾的規制與救濟,主要通過行政程序法與行政訴訟法實施。對此,德國行政法有著較為完善的規定與豐富的判例,其規制與救濟問題主要圍繞行政承諾的形式合法性、實質合法性以及對行政承諾的成立、變動之審查而展開,適用行政處分、行政契約的一般原理與規則。例如,如果法律規定某類行政活動必須以行政處分的方式作出,則行政機關不得作出具有行政契約性質的行政承諾;為保護行政相對人的信賴利益,在要求相對人履行特定行為的承諾中,一旦相對人開始履行該特定行為,行政合同就成立了,行政機關不得撤回、變更其承諾;在針對特定人的行政服務承諾等無需相對人為特定行為的承諾中,承諾一旦作出,行政合同就視為成立;已經成立的行政承諾,基于信賴保護原則,只有在情勢變更或承諾違法的情形下,承諾方可變更或撤銷。由此而導致的行政相對人的權益損害,尚需給與補償或賠償,等等。

作為政策的行政承諾。這是一種針對不特定相對人的普遍性規則或計劃,在性質上可定位于抽象行政行為或“行政命令”,有些則屬于行政計劃的范疇。根據學者對考夫蘭案件判決所作的歸納與總結,此種類型的行政承諾的改變所涉及的相對人權益保護主要存在于兩種情形之中,與之相應,司法審查中也存在著不同的審查基準:其一為行政機關對特定相對人作出的行政行為與一般的政策或者慣常的做法不一致,從而導致對當事人因先前的承諾(政策或慣例)而產生的正當期待之侵害。與之對應的審查基準為“程序正義基準則”,即需在政策、承諾改變前征求利害關系人的意見,行政機關未與之協商的,法院得要求行政機關給予關系人聽證的機會。若行政機關改變政策存在特殊理由的,法院可以審查該理由是否充分。此種審查基準對于行政相對人的正當期待賦予程序上的保障。其二為行政機關實施一項新的政策或者新的實踐作法以代替原先的行政承諾(政策)而產生的對當事人正當期待的侵害。這種政策的改變并不針對特定的行政相對人,而是一種普遍性的規定的更改。此種情形適用“Wednesbury不合理基準”,即需要對原政策(承諾)加以考量,并對改變的正當性作慎重考慮,當改變的不合理達到了“沒有一個理性的機關會作出如此決定之程度”或者“蔑視邏輯法則或社會共同的道德準則,令人發指到沒有任何一個有理性的人會作出如此決定的程度”時,即嚴重違法合理性要求時,法院可以“逾越權限”為由而撤銷改變決定。⑦這個審查基準對于法院介入行政機關所作實體性決定的程度采十分審慎的態度。

我國行政執法實踐中行政承諾的梳理與定位

我國學者經過實證分析,將執法實踐中的行政承諾歸納為以下幾種類型,即:懸賞通告、施政承諾、行政服務承諾、110出警承諾、有獎舉報告發承諾、招商引資獎勵或優惠承諾、行政機關內部獎勵承諾、純授益型承諾等。⑧這種歸納較為完整地把握了行政承諾的事實表象,但尚欠缺規范層面上的精確分析。本文根據前述行政承諾的“二分法”,對這些行政承諾的具體類型作出以下的梳理與定位:

作為行政行為的行政承諾之具體形態。在我國的行政執法實踐中,懸賞通告、有獎舉報告發承諾、招商引資獎勵或優惠承諾以及純授益型承諾等行政承諾形式具有明顯的行政行為之特征。這類行政承諾的共性在于:行政機關就特定事項針對一定范圍內的行政相對人作出了明確的意思表示,而在法解釋學上,對該意思表示所作的不同理解可將行政承諾定位于具體行政行為或行政合同。例如,根據《公安機關辦理刑事案件程序規定》第二百五十七條第一款的規定,縣級以上公安機關在刑事偵查程序中可以發布懸賞通告。懸賞通告類似于民法上的懸賞廣告,都是承諾賞金以促使他人完成一定行為,可視為向不特定人發出要約,相對人只要完成特定的行為就視為承諾,因而可將其歸類于“行政合同”。對于此類行政承諾,在我國當下可通過行政訴訟予以救濟,法院可依據具體行政行為、行政合同的有關法理對行政承諾的形式合法性、實質合法性進行審查。然而,在信賴保護原則尚未被正式確立為我國行政訴訟的正式原則的前提下,如何在具體案件的事實構造中衡量行政承諾現象(包括承諾的作出、變動、撤銷等)所代表的利益與當事人信賴利益之間的關系,則是一個有待探討、研究的問題。

作為政策的行政承諾及其救濟問題。我國執法實踐中的各類施政承諾、行政服務承諾以及公安部門的110出警承諾則具有明顯的“作為政策的行政承諾”之特征。依照傳統行政行為形式論的標準,這類承諾屬于政府施政或為了實現特定行政目的而發布的綱領、計劃或規則,它們并不具有直接針對特定行政相對人的拘束力,也無締約的意思。⑨但其引起的社會期待則往往是普遍性的,在當下我國的行政訴訟制度中,其性質屬于抽象行政行為或內部行政行為而不能進入救濟范圍。

然而,在動態的行政過程的視角下,這類行政承諾亦完全可能與特定行政相對人的利益發生關聯從而引發爭議。例如,某鎮派出所針對本鎮治安狀況差、對企業和種養殖戶敲詐勒索、聚眾哄搶的案發率居高不下之情形,推出了“你被哄搶、敲詐,我賠償”的治安承諾。⑩但是,當某個體工商戶遭到歹徒哄搶后向派出所提出賠償要求卻遭到了拒絕。此案類似于前述英國司法審查中的“行政機關對特定相對人作出的行政行為與一般的政策或者慣常的做法不一致而產生的正當期待之侵害”。又如,上個世紀90年代初,某市政府為了促進出租車營運市場的發展而作出承諾:個人或單位在兩年內投資出租車營運的,只要經行政審批符合條件的,均予以永久免除出租車營運有償使用費。但至1995年,該市政府開始推行“出租車經營權公開競投、有償使用”制度,原經行政審批的3000余輛出租車亦不再享受優惠政策,被核定使用年限為10年,并一次性征收有償使用費3萬元。此案則類似于英國司法審查中的“行政機關實施一項新的政策或者新的實踐作法以代替原先的行政承諾(政策)而產生的對當事人正當期待的侵害”之情形。

從法解釋學的角度看,上述兩個案件所涉及的行政承諾本身并不直接與特定行政相對人發生關聯,但由于某些法律事實的發生而有所轉變。在第一個案件中,個體工商戶遭到哄搶后,派出所的拒絕賠償可以視為作出了一個具體行政行為;在第二個案件中,市政府所作的出租車新政是一個抽象行政行為,但在具體法律關系中,可以作這樣的分析——市政府依據新政策對出租車主作出了一個具體行政行為,即:改變原先的政策性承諾,決定對特定的司機征收有償使用費3萬元,并將使用年限核定為10年。

從法律救濟的角度看,由于兩種類型的案件均可視為行政機關作出了具體行政行為,因此在救濟“通道”上并不存在障礙。但是,若從權利保障、利益權衡的角度作細微的考量,那么,此類案件面對的情狀將比前述“作為行政行為的行政承諾”案件要復雜、糾結得多。

法院在進行具體行政行為的合法性審查時,不可避免地將涉及——作為具體行政行為前提或構成要件的“政策”的合法性判斷。由此引發的問題是:基于司法權一般應回避政策判斷的憲政原則以及司法權與行政權的分工,法院在審查“作為政策的行政承諾”及其變動時,其審查基準為何?如何把握合理的審查力度?對于這些問題,在我國當前的行政訴訟制度下并沒有現成的答案。

結 語

動態的行政過程視角,為我們分析中國行政實踐中的行政承諾現象提供了一個合理的框架。在這個框架中,本文對行政承諾可能出現的形態作了一個較為完整的分析,這可以避免傳統“行政行為形式論”視角的靜態性與片面性。同時,本文還提出了行政承諾救濟中的一些具體問提(對作為行政行為的行政承諾審查中的利益衡量以及對作為政策的行政承諾的審查基準問題),而這正是我國當下的行政訴訟實踐有待完善和發展的問題。本文是關于行政承諾研究新視角的一次初步嘗試,在這個視角下,或許可以就一些實踐性問題進一步展開,如行政承諾的過程(程序)控制研究、關于行政承諾司法審查的技術性問題等。(作者單位:浙江警察學院)

注釋

①較為典型的觀點參見閆爾寶:“行政允諾行為詳論”,《山東審判》,2001年第2期;韓媛:“淺析行政承諾”,《法制與社會》,2007年第12期。

②《最高人民法院關于規范行政案件案由的通知》(法發[2004]2號)

③參見余軍:“行政處分概念與具體行政行為概念的比較分析”,《公法研究》第三輯,北京:商務印書館,2005年;參見《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋〉》對受案范圍的規定。

④以下關于正當期待、行政承諾不同情形的闡述,參見[英]理查德·克萊頓:《正當期待、政策與一貫性原則》,駱梅英譯,劍橋法律雜志總第62期,2003年3月。

⑤⑥參見駱梅英:“英國法上實體正當期待的司法審查——立足于考夫蘭案的考察”,《環球法律評論》,2007年第2期。

⑦Associated Picture House Ltd. v. Wednesbury Corporation [1948]1 KB 223.

⑧參見寧清華:“論行政承諾及其法律救濟”,《廣西社會科學》,2004年第6期;王倫、耿志武:“行政承諾及其可訴性”,《人民司法》,2002年第8期。

⑨余凌云:《行政契約論》(第二版),北京:中國人民大學出版社,2006年,第41頁。

⑩余凌云:“從行政契約視角對‘楊葉模式的個案研究——治安承諾責任協議”,《中國人民公安大學學報》,2000年第4期。