我國農村社會保險需要法制化

黎建飛

【摘要】農村集體保障與家庭保障的弱化,使得完善農村社會保障體系,建立農村社會保險制度變得極為必要。而社會主義法治的統一性、規范性、效力的普遍性等是農村社會保險制度建立與運行的條件和依據。建立農村社會保險,相關的法律制度建設必不可少。

【關鍵詞】農村養老 社會保險 法制化

建立農村社會保險制度,完善覆蓋城鄉的社會保障體系,是促進社會公平正義、破除城鄉二元結構,推動和諧社會建設的重要工作。在我國農村社會保險建設中,相關的法律制度建設是必不可少的。

社會主義法制原則的統一性是我國農村社會保險建立的前提

我國農村原本實行以家庭為主的保障體系和在家庭保險基礎上建立的集體保障制度。農村集體經濟隨改革開放逐步解體,農民原來從集體當中得到的保障基本消失,可以依靠的只有家庭。家庭為其成員提供抵御各類社會風險的基本條件,老人由孩子贍養,既有利于其身心健康,也降低了家庭保障的經濟成本。所以,溫家寶總理在全國新型農村社會養老保險試點工作會議上的講話中仍然強調要堅持發揮農村傳統養老保障方式的積極作用:“孝敬老人是中華民族的優良傳統,這在什么時候都不能丟。”①

但家庭保障機制的缺陷也是十分明顯的。隨著市場經濟的深化和社會生產力的不斷發展,政治、經濟、社會、法律和人口的變化,家庭抵御社會風險的功能必然從唯一走向多元、從主體變為補充。人口流動頻率的增加和個體之間受教育程度的差距,在動搖社會傳統觀念的同時,還在家庭成員中制造了代際距離。如果制度層面的遺產稅等相關繼承法律實行,那么老人通過控制財產來迫使年輕一代履行贍養義務的手段也失去了先前的威力。過去這些年出生率的下降,使社會逐漸向老齡化發展,這進一步弱化了家庭抵御社會風險的功能。

由于城鄉二元結構的體制還沒有根本改變,我國農村社會保險制度建設與城市社會保障制度發展不同步,城鄉社會保障之間的鴻溝越拉越大。而社會公平正義是中國特色社會主義的本質屬性,也是我國社會保障制度的根本要求。要促進科學發展,構建和諧社會就必須在不斷發展的基礎上實現社會公平與正義,擴大基本公共服務。國家層面的社會保障制度不僅強調制度的統一性,也在本質上強調制度的公平性。這是與社會主義法制的基本原則不謀而合的。

社會主義法制的統一性要求立法在內容上統一和法律得到普遍遵守,要求一切法律、法規、規范性文件以及非規范性法律文件的制定,必須符合憲法的規定或者不違背憲法的規定。在所有法律淵源中,下位法的制定必須有憲法和上位法作為依據,從上位法法律效力。在不同類法律淵源中、同一類法律淵源中和同一個法律文件中,規范性法律文件不得相互抵觸。各個法律部門之間的規范性法律文件不得沖突、抵觸或重復,應該相互協調和補充。社會主義法制的統一性原則為國家的社會保障制度不應當按照城市和鄉村來劃分提供了有力的法律依據,可以通過不斷推進改革發展,在實現有中國特色社會主義現代化的道路上,逐步縮小乃至最終消除城鄉差距。

社會主義法制效力的普遍性是我國農村社會保險建立的保證

在現代社會中,市場競爭激烈,市場機制的失靈和個人對市場風險的控制能力有限,這決定了社會成員的社會保障需要依靠國家強制力保證實施。而要建立起有效的保障機制,涉及的社會關系領域多(政治、經濟、金融、家庭)、范圍廣(政府、各類企業、全體公民),因此必須有強制性的調控手段,依靠法律的效力來保障。

本文的主題是農村養老,以此為例,由于家庭養老資源日漸減少,農村社會養老保險就成為農村居民的必需。養老保險是全體社會成員老年生活的基本需求,具有長期儲蓄和延期支付的特征,其周期長和風險大的特點要求真實的信息管理和強制性的信用責任,而這正是法律手段的長處所在。

溫家寶總理在全國新型農村社會養老保險試點工作會議上的講話中指出:“養老保險要到未來才受益,交了錢要到規定的年齡后才能領到養老金,這個時間差往往會使許多農民心里不踏實。”②就社會成員個人而言,年輕時的短視使之不愿為老年時進行應有的儲蓄,當其年老時就只能依靠他人和社會。如果社會不強制其成員參加養老保險,則最后的結果便只能是誰也無所依靠。

由于農村貧困的存在,必然有一部分人缺乏養老儲蓄的能力。金融機構在經營中的風險和保險公司在市場競爭中成敗的不確定性,以及個體社會成員對于自己儲蓄回報的不可控制,對于投入商業保險的預期的不能確定,都要求國家依法建立農村社會養老保險制度。這也是世界上166個國家中,90%即160個以上的國家實施強制性養老保險的理由所在。

社會主義法制實施的有效性是我國農村社會保險管理的保障

我國農村社會保障制度是從農村社會養老保險著手的,并且首先在農村經濟發達和比較發達的地區開展。

1987年3月,國務院決定進行建立我國農村基層社會保障體系的探索。在農村經濟發達和富裕地區,以村(少數為鄉、鎮)為主體的社區型養老保障方式開始出現。到1989年6月,全國有19個省(自治區、直轄市)進行了養老保險試點,參加人數達90多萬人,積累資金4100萬元,已有21.6萬農民開始領取養老金。2007年末全國參加農村養老保險的人數為5171萬人。全年共有392萬農民領取了養老金,比上年增加37萬人。全年共支付養老金40億元。年末農村養老保險基金累計結存412億元。③

與城鎮社會養老保險不同,農村社會養老保險的突出特點是政府不承諾投入,實行完全積累的個人賬戶,農民享有的養老金水平與繳費多少直接掛鉤。在1997年的東南亞金融危機中,各地對農村社會養老保險認識不一,農村社會養老保險處于進退兩難的境地。由于管理體制上的漏洞,農村社會養老保險基金尚存在投資風險、管理風險、利率風險、支付風險等。隨著農村老齡化程度的提高,領取養老金人數、養老金支出將會繼續大幅增加。巨額農村社會養老保險基金被挪用等違法犯罪事件更加劇了農村社會養老保險制度健康運行的困難和風險。民政部部長李學舉今年4月22日向全國人大常委會報告農村社會保障體系建設情況的報告也顯示,農村基層社會保障管理機構不健全,管理水平較低,在資格審核、資金發放等方面存在不夠規范、隨意性較大的問題。④

社會主義法制實施要求執法必嚴、違法必究,嚴懲破壞法律尊嚴的行為。我國憲法第五條規定:“一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。”對在農村社會保險建設中的一切違法犯罪行為,無一例外地都要依法予以追究和制裁。保證法的實施的重要條件之一,是建立一個完善的法律監督系統,包括專門國家機關的監督、社會團體、人民群眾的監督和黨的監督。社會主義法制實施的直接結果就是法律秩序的建立。只有依法建立的農村社會保險制度,才具有穩定性與長效性,才能為農村居民提供切實有效的保障。

社會主義法制的規范性是我國農村社會保險運行的依據

我國的農村社會保險制度建設是在多種制度并存的社會環境中進行的。農村居民與社會保險的關系也有多種形式的轉換,如農民工、失地農民、返鄉農民等,因此,建立能夠在全國范圍內有效轉移和與其他養老保障制度相銜接的農村養老保險勢在必行。在與城鎮職工的養老保險制度、農民工的養老保險辦法、被征地農民的養老保障措施以及計劃生育對象的養老補助等政策的相互銜接與兼容中,法律制度的規范性具有特別重要的意義。

由于制度銜接的不嚴密,近年來出現了農民工“退保”現象,這是與國家社會保障制度的建立和農村居民的社會保險需求背道而馳的。“退保”對勞動者社會保險權益的侵害表現在農民工從“退保”中拿到的僅僅是自己繳納的那一部分,用人單位為其繳納的更大部分從此不復存在,以國家財力為最后保險的其他權益也隨之消失。“退保”對于社會保險制度的傷害表現在全體社會成員的未來都與社會保險制度密切相關,社會保險制度是全體社會成員未來的依靠。如果勞動者在能夠勞動時不為社會保險基金添磚加瓦,社會保險的大廈就難以矗立。

因此,農民工參與社會保險就應當享受社會保險。他們的各項社保權利要通過法律強制來予以保障,不應當出現“退保”之類的現象。農村社會保險法律制度應當為農村居民的多重身份提供一貫且有效的社會保障。為了適應農村勞動力亦工亦農、亦商亦農和農村人口務農、務工、經商,流動性大的實際情況,必須依靠法律來完成農村中各類人員都統一參加農村社會保險的任務。在農村社會保險制度內,農村社會養老保險關系隨人遷移,農村居民本身不會因流動而失去保障,從而促進農村勞動力的流動,并保障他們的勞動權利與社會保障權利的實現。(作者為中國人民大學法學院教授、勞動和社會保障法研究所所長)

注釋

①②溫家寶:“開展新型農村社會養老保險試點工作,逐步推進基本公共服務均等化”,中央人民政府網,2009年8月18日。

③人力資源和社會保障部,國家統計局:《2007年度勞動和社會保障事業發展統計公報》,www.molss.gov.cn,2008年6月5日。

④“我國農村基層社會保障管理仍然薄弱”,新華網,2009年4月23日。