關閉小煤窯政策的阻抑因素研究

杜瑞珍

【摘要】關閉小煤窯政策是當前這個時期消除煤礦安全事故的重要措施之一。面對執行中的阻抑因素,必須采取有效的措施:即在實現多方利益的協調和整合下集中打擊“官煤結合”;優化政策執行者的行為;加強關閉政策執行的監督機制建設。

【關鍵詞】政策執行 阻抑因素 對策

20世紀90年代以來,黨中央國務院以積極的姿態,針對小煤窯事故問題重拳出擊,實施打擊與關閉政策,不斷加強整頓治理,取得了一定的成效,整個煤炭行業形勢大有好轉。然而,在目前我國煤電矛盾突出的時刻,我國小煤窯死灰復燃的現象依然存在,生產事故仍處于高發期,關閉整頓小煤礦政策的執行面臨的形勢仍很嚴峻,執行現狀不容樂觀。本文就此問題,從政策執行的阻抑因素分析入手,探討克服的對策,以求產生積極的參考價值。

我國關閉整頓小煤礦政策執行的現狀

一是小煤礦該關不關,關而不死。地方政府在關閉整頓小煤礦的過程中,出于地方經濟利益的考慮,對一些本應該關閉的小煤礦以各種名義加以保護。有的地方政府以停產放假之名,幫助小煤礦躲避檢查。有的以整合擴建為名將兩個以上資源范圍不搭界、甚至非同一礦區的小煤礦拼湊成一個大礦,借整合之機為小煤礦留后路、大開方便之門。二是小煤礦為牟取暴利,虛假關閉,應付檢查。煤炭行業的巨額利潤使小煤礦主利欲熏心,即便在國家關閉整頓小煤礦各項政策的高壓之下,仍然鋌而走險,鉆空子、找關系。一些小煤礦存在假停假關、明停暗采、晝停夜開的現象。三是小煤礦整頓驗收流于形式,事故頻發。關閉整頓小煤礦的政策執行人員,工作態度消極,敷衍塞責,新建項目把關不嚴。由于監管的缺失,致使關閉整頓小煤礦工作作風不扎實,在驗收一些小煤礦的整頓成果時,或標準過寬,或執行不嚴,導致不符合標準的小煤礦被保留下來。有許多產煤鄉鎮甚至沒有專門的安監機構,小煤礦缺少安全保障監督,安全管理混亂,礦難頻發。

我國關閉整頓小煤礦政策執行阻抑因素分析

地方保護主義。在關閉整頓小煤礦的政策執行中,之所以出現執行阻抑,就是因為地方政府認為小煤礦的存在為地方財政收入作出巨大貢獻,保護小煤礦以維護地方經濟發展,創造政績是地方政府的“理性”選擇。另外,關閉小煤窯帶來的直接問題是農民工的利益受到損害。由于小煤礦能夠為農民工提供最基本的生活來源,靠著挖煤的微薄收入,農民工可以養活一家老小,這對地方的社會穩定發揮著支撐作用。因此,在關閉小煤礦政策執行中最大的阻抑力量來自于地方政府。同時,由于地方保護主義的存在,導致嚴重的“官煤結合”現象。①

政策質量阻抑因素的存在。一是政策問題本身的復雜特性。關閉整頓小煤礦的政策關聯性強,牽扯到中央政府、地方政府、小煤礦以及礦工的利益得失,牽一發而動全身,影響深遠;關閉整頓小煤礦政策的執行涉及利益的重新分配,損害了小煤礦主和依靠小煤礦創造政績的地方官員及地方政府的既得利益,必然遭到頑固的抵制。二是政策缺乏合理性。我國小煤窯的歷史實際上是經歷了一個由政策鼓勵發展到政策性關閉的過程。三是政策缺乏穩定性。關閉小煤窯政策始終存在頭痛醫頭、腳痛醫腳的現象,缺乏宏觀的統一政策規范。四是政策缺乏協調性。

政策執行者阻抑因素的存在。可以說,關閉整頓小煤礦政策執行阻抑,一定程度上來自政策執行者:一是政策執行者缺乏政策認同感。一些地方官員并未從根本上認識到關閉整頓小煤礦的重要性,對國家著眼長遠的打算沒有從本質上認同,對打擊小煤礦表面上進行得轟轟烈烈,實質上進展緩慢。二是政策執行者素質的欠缺。一些政策執行者職業道德素質不高,功利主義、本位主義思想嚴重,甚至置國家利益于不顧,與小煤礦主勾結,以權謀私,為小煤礦逃避關閉大開方便之門。一些政策執行者業務素質低下,缺乏相應的背景知識,不熟悉關閉整頓小煤礦的專業術語、法律條文、政策法規,在解釋、宣傳關閉整頓小煤礦的政策過程中導致政策失真、失當;在具體關閉小煤礦的操作中,對井下設備、采煤程序知之甚少,現場執行能力欠缺,致使很多小煤礦在應付檢查時利用執行人員的無知,逃避關閉。三是政策執行者執行方法的簡單。執行人員執行方法簡單粗暴,執行態度惡劣,不分具體情況,搞“一刀切”,忽視了宣傳教育手段,政策解釋不夠,沒有把政策的精神實質完全傳達給政策目標群體,造成了目標群體對關閉小煤礦政策執行的誤解和抵制。

政策執行保障制度作為阻抑因素的存在。一是政策執行的權力劃分缺乏規范。涉及煤炭管理的安全管理、資源管理、生產技術管理的權力分屬不同的職能部門,政出多門,執法標準不一,政策難以落實,往往形成有權有利的大家“搶籃球”,沒權沒利的“打排球”。二是監督制度不健全。煤炭管理權與監督權分離,使煤炭監管部門有權無能,監督檢查流于形式。三是責任追究制度不完善。根據我國有關法律條款規定,發生重大煤礦事故,將嚴格追究相關人的責任,情節嚴重的還要移交司法機關。可在現實生活中,很少有按照該規定去嚴格追究的。引咎辭職代替行政處分;行政處分替代法律責任的追究等現象依然存在,問責制缺乏法律的規定性和規范的剛性評價標準等。

小煤礦整頓政策阻抑因素的克服措施

在實現多方利益的協調和整合下集中打擊“官煤結合”。要保證關閉整頓小煤礦政策執行的順利進行,必須充分考慮相關利益主體的不同利益,在確保國家整體利益的前提下,在利益差異中創造平衡,實現利益的整合。要針對地方政府、小煤礦主和礦工不同的利益關聯特性,在價值沖突中進行有效的溝通、協商,以維護良性的穩定秩序;堅持“損益補償”的原則,既要對在關閉整頓小煤礦政策執行中對利益受損的一方進行有效合理的補償,又要毫不手軟地懲戒獲得非法利益者,揚善除惡,旗幟宣明,形成強大的輿論壓力和攻勢。同時,加大實施中央對地方財政轉移和補貼政策以及稅款返還力度,采取重點扶持措施,使地方從根本上擺脫依靠小煤窯的單一財政來源和財政支出困境;建立有效的再就業與安置保障體系以及農民工基本生存保障和養老制度,解決因小煤窯關閉而造成的部分礦工失業后的生活保障問題,為其創造基本的生存環境,以保證其正常生活秩序和水平。因此,要確保我國關閉整頓小煤礦政策的順利執行,必須系統地出臺維護礦工的生存條件的一系列配套政策,采取措施切實保障其基本生活。在此基礎上,強化中央政府與地方政府的聯合,重拳出擊,打擊“官煤結合”的各種腐敗現象,嚴防官煤勾結、權錢交易等,從源頭上鏟除官煤結合形成的土壤,徹底杜絕小煤礦主與地方官員之間的尋租現象的發生。

優化政策執行者的行為。一是要深化政策執行者的政策認同度。要大力宣傳關閉整頓小煤礦的重要性,通過定期舉辦宣講會或會議的方式與政策執行人員進行溝通交流,強化政治社會化功能。二是要提高政策執行者的素質,不斷強化政策執行者的職業倫理素質和職業道德,增強執行者的職業責任感和自律意識,自覺抵制以權謀私、弄虛作假的作風。三是加強政策的學習,有效把握政策精神。通過干部交流、業務培訓、良好執法典型人物培養等方式,提高執法人員的業務素質和執法水平,拓寬知識面,完善政策執行人員的知識結構和執行小煤窯關閉政策的能力,現場督察的綜合分析判斷能力、責任判斷能力等,強化執法行為的效率觀念。四是要改進政策執行方法,防止政策執行方式單一,手段粗暴等。要善于綜合運用經濟、法律等其他手段,增加政策執行的靈活性和有效性。

加強關閉政策執行的監督機制建設。一是要增強監督機構的獨立性,強化異體監督,進一步完善煤礦垂直監管體系,使煤礦監控機構的管理權與監督權相統一,確保監督機構在人事、財政各方面不受相關的地方政府的制約,實現其獨立的監督與督察職能。加快具體的操作性較強的程序規范的制定,以剛性的具體規范和相應的法規制度形式,明確規定政策監控的主體、地位、作用、職權、基本原則、監控對象、監控范圍,改變當前我國小煤礦政策執行過程中出現執行錯位、監督不到位和虛位的狀況。二是要發揮社會監督特別是新聞監督的作用。在關系民生的社會問題中,新聞輿論監督越來越顯示出重要作用,因此,在執行小煤窯關閉的政策過程中,應充分發揮新聞輿論監督的作用,給各級新聞媒體以廣泛的采訪權、報道權和監督權,鼓勵新聞媒體通過各種渠道揭發關閉小煤礦政策執行中各種徇私舞弊、執法不力的丑惡內幕,對少數執法不力、弄虛作假的執法公職人員和非法小煤礦主起到震懾作用。同時,要廣開舉報通道,完善舉報制度,拓寬人民群眾參與監督的渠道,廣納言路,讓群眾通過合理和合法的程序反映問題、表達訴求。三是要強化責任追究制度。強化責任意識,使各級責任主體必須對自己的責任后果承擔相應的責任,防止責任人不清晰、不明確,一旦發現嚴重責任事故,必須嚴查,從嚴懲處失職和瀆職行為,使每一位執法人員特別是領導干部有所為而不敢有所不為,確保國家關閉小煤窯政策執行的有效性。(作者單位:南陽師范學院)

注釋

①王屹:“礦難‘貓膩直指‘監管軟肋”,《中國社會導刊》,2005年第24期。