基層政府提供公共服務(wù)困境求解

李雪峰 張?zhí)焓?/p>

【摘要】地方政府較之中央政府更容易了解本地公共服務(wù)的需求,應(yīng)當(dāng)成為本地公共服務(wù)的主要提供主體。但由于我國政府間財權(quán)事權(quán)劃分混亂、不科學(xué),導(dǎo)致基層政府公共服務(wù)供給能力偏弱。為此,要實現(xiàn)基層政府的權(quán)責(zé)對等,提高其服務(wù)供給能力,進(jìn)一步改進(jìn)農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)民主決策,加大對公共服務(wù)的投入。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù) 基層政府 供給能力

“公共服務(wù)”是指主要由公共部門提供的滿足公民生活、生存與發(fā)展的需求,能使公民受益或獲得享受的公共產(chǎn)品和服務(wù)。“供給能力”是公共部門通過財政預(yù)算、信用等管道籌措并提供關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)整體利益和長遠(yuǎn)利益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金支出活動的能力,來實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展目標(biāo),對內(nèi)蒙古自治區(qū)來講這是自治區(qū)基層政府的一項重要職能。公共服務(wù)供給能力的強(qiáng)弱,供給質(zhì)量的高低是評價基層政府實際工作的最直接指標(biāo)。增強(qiáng)地方競爭力的重要條件之一就是要提高基層政府公共服務(wù)的能力,當(dāng)前,打造優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)環(huán)境,提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品,建設(shè)良好的“軟環(huán)境”成為地方政府競爭的重中之重。

內(nèi)蒙古自治區(qū)基層政府提供農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)“制度”的局限

權(quán)責(zé)劃分模糊,基層政府不堪重負(fù)。根據(jù)受益范圍的不同,公共服務(wù)可以分為全國性公共服務(wù)和地方性公共服務(wù),全國性公共服務(wù)對提供主體的特殊要求,決定了其只能是中央政府,如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、計劃生育、環(huán)境保護(hù)、國防、外交等。地方性公共服務(wù)則有可能由集團(tuán)或者私人提供,但主要提供者還是地方政府。然而,我國地方政府有省、市、縣、鄉(xiāng)四級,再加上已經(jīng)部分實化的村,實際上是四級半,如果各級政府之間事權(quán)劃分不清,必然會出現(xiàn)相互轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的現(xiàn)象,上級政府由于擁有超然地位,總是處于博弈中的優(yōu)勢方,結(jié)果就是事權(quán)的逐級下移,基層政府已不堪重負(fù),導(dǎo)致了公共服務(wù)供給困境的加劇。財權(quán)方面,政府財力的大小,實際上決定了政府提供公共服務(wù)能力的大小。我國劃分政府間財權(quán)的制度主要有“分稅制”和轉(zhuǎn)移支付制度,這兩種制度還不完善。各地各級政府的財力依然差距很大,大部分農(nóng)村地區(qū)的基層財政基本上就是“討飯財政”,嚴(yán)重制約了貧困地區(qū)基層政府提供農(nóng)村公共服務(wù)的能力,最終導(dǎo)致其農(nóng)村公共服務(wù)供給長期處于低水平上的均衡。

由表1可見,自“十五”時期以來,內(nèi)蒙古上劃中央稅收收入以34.8%的速度遞增,財政總收入、地方財政收入尤其是地方可用財力年均遞增速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于上劃中央稅收收入年均遞增速度。

農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)民主決策發(fā)揮受限。規(guī)范分析表明,集團(tuán)成員作為民主決策的實際主體,作為公共品的消費者,比基層政府更了解自己的真實偏好,因此他們作為決策者時,能夠提高公共服務(wù)的供給效率。但事實并不完全如此,結(jié)合內(nèi)蒙古的實際,主要有以下幾個方面抑制了民主決策模式作用的發(fā)揮:首先,民主決策中流動人口的缺位。隨著我國改革開發(fā)的深入,內(nèi)蒙古的農(nóng)村人口開始大量向城市涌入,但由于戶籍制度的限制,涌入城市的農(nóng)牧民并不能獲得參與該地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)生活的權(quán)利,游離于當(dāng)?shù)毓卜?wù)民主決策之外。其次,民主成本的舍棄。公共服務(wù)的民主決策需要當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民犧牲生產(chǎn)活動及休閑的時間去參與,需要農(nóng)牧民花費足夠的閑暇和熱情去參與,這對過慣了“日出而作、日落而息”生活的農(nóng)牧民來講,實在是“奢侈”的事情。這樣,部分集團(tuán)成員可能由于民主成本的高昂而放棄民主權(quán)利,進(jìn)而制約公共服務(wù)民主決策的效力。

內(nèi)蒙古自治區(qū)基層政府提供農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)“量”的缺失

通過自治區(qū)基層政府以及相關(guān)部門的多年努力,自治區(qū)基本公共服務(wù)體系已經(jīng)初步建立、基本公共服務(wù)基本普及、社會公共服務(wù)供給相對豐富,但是,在基本公共服務(wù)建設(shè)取得一定成效的同時,仍存在著諸多的矛盾和問題。在量的投入方面,重點表現(xiàn)為以下幾個方面:

基礎(chǔ)設(shè)施投資能力不足。內(nèi)蒙古是農(nóng)牧業(yè)大省,要促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展,必須加大對農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。對農(nóng)村牧區(qū)提供的公共服務(wù)主要分為三類,分別是基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)要素和社會設(shè)施。基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)一般包括農(nóng)村基層政府行政服務(wù)、防汛抗旱、民兵訓(xùn)練、道路、水利、防風(fēng)固沙、沙化治理、電力、電信等。就目前來說,這類公共服務(wù)提供很少,不能滿足農(nóng)牧業(yè)發(fā)展需要。基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)是農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和硬件保障,是第一個門檻。如果農(nóng)牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展物質(zhì)基礎(chǔ)不牢固,第一個門檻邁不過去,那么,農(nóng)村牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必將遇到障礙。基礎(chǔ)類公共服務(wù)的提供成了農(nóng)牧區(qū)生產(chǎn)發(fā)展,農(nóng)牧民生活改善的瓶頸。自2002年以來,內(nèi)蒙古財政支出增長速度較快,但是就近幾年來看,用于農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的支出增長速度卻普遍低于總支出的增長速度。(見表2)

公共衛(wèi)生事業(yè)投入不夠。“十五”期間,內(nèi)蒙古公共衛(wèi)生支出累計78.9億元,2006年全區(qū)公共衛(wèi)生支出28.1億元,比上年增加7.3億元,增長35%,重點用于基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。在取得一定進(jìn)步的同時,也存在一些問題(見表3) 。

從表3中我們可以看出,第一,2002年～2008年,內(nèi)蒙古公共衛(wèi)生支出的增長速度與其經(jīng)濟(jì)、財政收入連年持續(xù)高速增長的速度形成強(qiáng)烈的反差,存在著一種落后和滑坡的狀況。第二,公共衛(wèi)生資源配置上存在嚴(yán)重的城鄉(xiāng)不公現(xiàn)象。內(nèi)蒙古自治區(qū)城市人口少于農(nóng)牧區(qū)人口,但是城市公共衛(wèi)生資源卻大大多于農(nóng)牧區(qū)所配置的公共衛(wèi)生資源。公共衛(wèi)生資源的最佳配置模式是金字塔模式,即資源的大部分配置應(yīng)該在金字塔的底部(基層地區(qū)),然而,目前的情況是在城市公共資源的配置比例要大于鄉(xiāng)村的公共衛(wèi)生資源配置比例,呈現(xiàn)倒金字塔狀。

社會保障覆蓋面窄。民族地區(qū)社會保障是民族自治地區(qū)基層政府通過為全區(qū)因各種原因失去收入來源、生活極度貧困的民眾提供各種基本生活保障以維持民眾的基本權(quán)益和實現(xiàn)勞動力再生產(chǎn)。目前,自治區(qū)基層政府經(jīng)過多年努力使社會保障體系、養(yǎng)老助殘服務(wù)體系、社會救助體系初具規(guī)模。但也應(yīng)該看到,長期以來,內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)的社會保障始終處于社會保障體系的邊緣,農(nóng)牧民游離于社會的保障網(wǎng)外,他們的生、老、病、死基本上由個人或家庭來承擔(dān)。在養(yǎng)老保險方面,2005年底,全區(qū)參加“農(nóng)村牧區(qū)社會養(yǎng)老保險”計劃的農(nóng)牧民人數(shù)從近100萬下降為80萬人,加上國家供養(yǎng)的“五保”老人(2005年統(tǒng)計全區(qū)“五保”供養(yǎng)人數(shù)為54560人),總數(shù)約有85萬人(不到該時期農(nóng)牧業(yè)人口的7%)。在失地農(nóng)民社會保障方面,隨著內(nèi)蒙古城市化進(jìn)程的不斷加快,城市化和工業(yè)化用地量需求的不斷增加,必然導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)量農(nóng)村牧區(qū)土地被征用。農(nóng)牧民失去土地后,成為邊緣群體。他們既不享有土地的保障,也不享有城市居民那樣的社會保障,處于社會保障的真空地帶。加上他們自身文化水平較低,又缺乏專業(yè)技術(shù)知識,再就業(yè)變得尤為困難,沒有收入來源,待到“消化”完政府的補(bǔ)助款后,基本生活也就不能獲得保障了。

基層政府提供公共服務(wù)困境的求解

權(quán)責(zé)對等,提高服務(wù)供給能力。對于內(nèi)蒙古而言,在提供公共服務(wù)的類別中,如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會保障、計劃生育、國防(民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫等)外部性相當(dāng)強(qiáng)烈,受益范圍絕不僅是本人和當(dāng)?shù)?理應(yīng)屬于全國性公共品,因此應(yīng)當(dāng)由中央統(tǒng)籌而不該由旗(縣)統(tǒng)籌。以上所羅列的公共服務(wù)占農(nóng)村公共服務(wù)的絕大多數(shù),自治區(qū)某些貧困地區(qū)無力提供這些公共服務(wù),中央統(tǒng)籌全國財力應(yīng)該對其進(jìn)行幫助,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。對于社會治安、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、鄉(xiāng)村道路等地方性公共品應(yīng)當(dāng)由地方政府負(fù)責(zé),對于農(nóng)牧區(qū)的小型水利設(shè)施建設(shè)如:人畜飲水(水井、池塘)等農(nóng)村俱樂部產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)本著“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則由當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民和政府共同解決其資金來源。同時,應(yīng)當(dāng)走出中央應(yīng)對貧困地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)完全大包大攬的認(rèn)識誤區(qū)。這種認(rèn)識上的錯誤傾向往往導(dǎo)致了以下幾種情況:第一,基層政府“裝窮”現(xiàn)象。中央完全承包貧困地區(qū)公共服務(wù)不利于調(diào)動地方的積極性,而且還會造成大量的“愛哭的孩子有奶吃”的“裝窮”現(xiàn)象。第二,降低基層政府的供給效率。對于地方性公共品,基層政府具有信息優(yōu)勢,也更了解當(dāng)?shù)厝嗣竦钠?由當(dāng)?shù)鼗鶎诱峁┕财纺芴岣咝省?/p>

農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)民主決策的進(jìn)一步改進(jìn)。一是打破戶籍制度的限制,歸還農(nóng)牧民(包括流動人口)參與所在地公共服務(wù)決策的權(quán)利。國內(nèi)許多學(xué)者對戶籍制度的改革問題已經(jīng)進(jìn)行了大量的分析與闡述,但是,筆者認(rèn)為,打破戶籍制度的限制關(guān)鍵在于找到問題的結(jié)癥所在,也就是找出戶籍改革的主要矛盾和矛盾的主要方面,這是對戶籍制度進(jìn)行改革必須認(rèn)真對待的問題。現(xiàn)行戶籍制度的問題不在于限制公民的自由遷徙權(quán)而在于利益分配的苦樂不均,所以,戶籍改革的重點或者說使戶籍制度改革停滯不前的最主要原因在于社會保障和社會管理體制的改革不能與其同步,因此,即使國內(nèi)一些地區(qū)為了實現(xiàn)人口自由流動已經(jīng)通過一紙文件廢除了城市居民和農(nóng)村居民的稱謂,然而由于沒有抓住問題的實質(zhì),并沒有取得顯著成效。

二是提高農(nóng)牧民的政治熱情,培養(yǎng)農(nóng)牧民的主人翁意識。公共服務(wù)旨在提高本地公民的生產(chǎn)、生活質(zhì)量,是政府為本地區(qū)公民服務(wù)的一種方式。但是,由于歷史條件和公民素質(zhì)等因素的限制,有很多公民對公共服務(wù)的參與度不高,認(rèn)為公共服務(wù)是不關(guān)乎自身的事情,提供什么樣的公共服務(wù),提供多少公共服務(wù),為誰提供公共服務(wù)這些事項的決定似乎本就是政府官員應(yīng)該做的事情。為了改變這種錯誤認(rèn)識,基層政府必須通過各種渠道和途徑以幫助農(nóng)牧民樹立主人翁意識,以極高的政治熱情參與到公共服務(wù)的決策中來。具體途徑包括:一、法制宣傳。讓公民認(rèn)識到在接受政府提供公共服務(wù)權(quán)利的同時參與公共服務(wù)決策是公民本身應(yīng)盡的義務(wù)。二、轉(zhuǎn)變基層政府形象。改變過去的門難進(jìn)、臉難看、事難辦的“老爺”形象,放下高姿態(tài),政府應(yīng)成為幫助人民管理社會資源的代管者。

三是采取網(wǎng)絡(luò)、信函、親屬代投等多元投票方式以降低流動人口的民主成本,農(nóng)牧區(qū)投票應(yīng)避開農(nóng)忙時段,以此降低民主成本以提高公共品民主決策的參與度。如果農(nóng)牧民已經(jīng)認(rèn)識到自己在公共服務(wù)決策中的主體地位,那么,他可以選擇網(wǎng)絡(luò)、信函、親屬代投等多種溝通方式參加到公共服務(wù)決策中來,行使自己的合法權(quán)利。另外,進(jìn)行決策投票的時間,應(yīng)該選在農(nóng)閑時段,保證農(nóng)牧民有足夠的熱情、時間和精力參與公共服務(wù)的決策。

合理、高質(zhì)地加大公共服務(wù)的投入。改革開放以來,隨著內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,該區(qū)的財政收入與支出也均有大幅度的增長,然而,財政收支規(guī)模的日益龐大與公共服務(wù)需求保障不足的現(xiàn)象構(gòu)成該區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的不和諧因素。公共服務(wù)總量不足,農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)缺失和城鄉(xiāng)公共服務(wù)配置失衡的問題日益顯現(xiàn)。我們必須把有限的財政資源進(jìn)行合理分配,用有限的資金來提供高效的公共服務(wù)。

首先,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),確保重點支出。按照公共財政公共性取向的本質(zhì)要求,在財政支出中,削減競爭性領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)費支出,壓縮行政管理費的支出,加大內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及為農(nóng)牧民提供基本的醫(yī)療、社會保障服務(wù),滿足農(nóng)牧民對公共財政和服務(wù)型政府的迫切要求。第一,重點加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入。農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為限制內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸,對此,筆者建議,要保證公益性基礎(chǔ)設(shè)施的財政投入。基層政府要將公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)納入財政支持的范圍,保證相關(guān)人員工資按時發(fā)放,相關(guān)部門履行職能的經(jīng)費供給充足。要改進(jìn)農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的提供模式。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入資金量大,范圍廣,持續(xù)性強(qiáng),單單依靠政府投入顯然滿足不了建設(shè)的需要。而且,政府投入僅僅關(guān)注資金量的多少,很少考慮質(zhì)的好壞,例如,許多農(nóng)牧區(qū)的路燈由政府安裝后,后期的維護(hù)經(jīng)常不能跟進(jìn),出現(xiàn)“排排路燈立兩旁,兩三燈泡放光芒”的現(xiàn)象。因此,應(yīng)采取政府提供和市場提供相結(jié)合的多元化供給模式,在擴(kuò)大量的投入上,更注重質(zhì)的提高。第二,大力支持醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)關(guān)系到地區(qū)人民群眾的身體健康和生老病死,與人民群眾切身利益密切相關(guān),合理加大公共衛(wèi)生服務(wù)的投入,是貫徹和實踐科學(xué)發(fā)展觀及經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。具體來說,基層政府應(yīng)該著重做好以下方面的工作:一是合理配置公共衛(wèi)生支出項目,實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源均衡分配。把衛(wèi)生防疫、衛(wèi)生保健類投資高、收益回收不明顯的項目加入到財政支出重點項目中來。二是盡快建立適合內(nèi)蒙古區(qū)情的農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生保障體系。縮小城鄉(xiāng)之間公共衛(wèi)生支出比例的差距,針對不同地區(qū)實施不同的農(nóng)牧民健康保障,例如在包頭,呼和浩特、鄂爾多斯等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實施不同形式的農(nóng)牧民醫(yī)療保險。對于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū),應(yīng)該加大中央政府轉(zhuǎn)移支付力度,扶持落后地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施和供給體系的建設(shè)。第三,大力支持就業(yè)和建立農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度。由于金融危機(jī)的影響,自治區(qū)出現(xiàn)了大量返鄉(xiāng)農(nóng)牧民工,能否妥善安置這些返鄉(xiāng)農(nóng)牧民工成為檢驗自治區(qū)基層政府公共服務(wù)能力的重要一關(guān)。為了保障農(nóng)牧民工的生產(chǎn)生活權(quán)利,應(yīng)積極開展再就業(yè)援助。根據(jù)勞動保障部的要求,基層政府可以積極組織開展“再就業(yè)援助周”、 “技能崗位對接”、“民營私企招聘月”等專項活動,切實幫助以返鄉(xiāng)農(nóng)牧民工為重點的下崗失業(yè)人員。目前,內(nèi)蒙古雖然已經(jīng)開展 “51155農(nóng)牧民工援助行動”,但是由于這類活動還出在摸索和探尋的初級階段,在培訓(xùn)再就業(yè)對象的數(shù)量上和再就業(yè)質(zhì)量上還沒達(dá)到預(yù)期的成效。由于內(nèi)蒙古自治區(qū)的特殊區(qū)情(硬環(huán)境、軟環(huán)境較為脆弱)及二元經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)的局限,農(nóng)牧區(qū)的居民比我國其他地區(qū)的居民對保障的需求更為強(qiáng)烈,因此,建立農(nóng)村牧區(qū)最低救助制度就顯得尤為重要。首先,完善相關(guān)立法。立法是一切合理行為的保障。只有完善的立法才能規(guī)范保障救助活動。其次,要明確區(qū)分農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障線和農(nóng)村牧區(qū)貧困線兩個不同的概念。前者是一項判斷指標(biāo),即判斷一種對貧困人口是否進(jìn)行保障的標(biāo)準(zhǔn)。而后者是一項經(jīng)濟(jì)指標(biāo),是國家量化農(nóng)牧區(qū)居民基本生活條件和環(huán)境的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。第三,農(nóng)牧區(qū)最低生活保障線劃定要適中。劃定農(nóng)牧區(qū)最低生活保障線的保障標(biāo)準(zhǔn)要科學(xué)適中,既不能過高,過高將會增大資金壓力,也不能過低,過低則達(dá)不到保障的目的,不能為農(nóng)牧民帶來切實的保障。基層政府要從本地區(qū)實際情況和財政水平入手,合理制定保障標(biāo)準(zhǔn)。

其次,發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度均等化各地公共服務(wù)水平的功能。由于自治區(qū)各盟市在發(fā)展過程中,受到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、地理位置、資源環(huán)境、政策環(huán)境等多種因素的影響,導(dǎo)致各盟市經(jīng)濟(jì)水平極度不均,如呼、包、鄂三地,在工業(yè)基礎(chǔ)、資源條件等方面優(yōu)勢地位,財政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他盟市,財力充裕經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁較足,而阿盟、興安盟等盟市財政收入遠(yuǎn)低于全區(qū)平均水平,財政收入主要用于滿足正常財政支出,難以形成較多財力用于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然在自治區(qū)區(qū)級財政統(tǒng)籌方面,對落后地區(qū)有所照顧,但是沒有形成科學(xué)、規(guī)范、有效的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,容易產(chǎn)生“發(fā)達(dá)地區(qū)越發(fā)達(dá),落后地區(qū)越落后”、地區(qū)間貧富差距拉大的局面,并最終影響落后地區(qū)公共服務(wù)水平的提高。財政轉(zhuǎn)移支付的最終目標(biāo)是公民享受政府提供的義務(wù)教育、醫(yī)療保健和社會保障等公共服務(wù)方面的平等權(quán)利。僅僅依靠基層政府和本地財力來解決這些服務(wù)則非常不現(xiàn)實。因此,另一個改革思路就是通過橫向財政轉(zhuǎn)移支付,實現(xiàn)地區(qū)間相互支持,協(xié)調(diào)發(fā)展,共同富裕,從而在整個自治區(qū)范圍內(nèi)盤活均衡機(jī)制,使不同地區(qū)間公共水平大體均等,最終實現(xiàn)社會公平和公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)。

第三,可將一些反映貧困程度的指標(biāo)作為“因素法”的“因素”之一,加大對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。這樣的因素包括人均財政收入、資源因素、環(huán)境因素等。人均財政收入是反映該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和公共服務(wù)水平的重要參數(shù),而轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)又是確保整個國家公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn),實現(xiàn)財政平衡。因此,該系數(shù)較低的貧困地區(qū),需要上級財政給予較大的財力支持。資源因素主要反映該地區(qū)煤炭、石油、金屬礦等自然資源可開采量、實際開采量等實際情況。內(nèi)蒙古作為資源強(qiáng)省,資源帶來的收入是財政收入的主體,因此,資源因素在財政轉(zhuǎn)移支付測算中占有重要地位。資源匱乏的地區(qū)自然財政收入低,需要更多的轉(zhuǎn)移支付財力;另外,環(huán)境因素也尤為重要,草場面積、草原質(zhì)量、沙漠化面積等指標(biāo),決定了地方政府在防沙治沙、森林保護(hù)、環(huán)境治理等方面的財政投入。另外,可將貧困人口、少數(shù)民族人口等替他指標(biāo),作為確定轉(zhuǎn)移支付額的因素。總之,要制定完善的指標(biāo)因素,設(shè)計合理的因素系數(shù),切實反映出困難地區(qū)的支出需求,提高轉(zhuǎn)移支付制度實施的有效性、科學(xué)性。

第四,加強(qiáng)公共服務(wù)支出的績效管理制度建設(shè)。由于政府在提供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的中間環(huán)節(jié)繁多,公共資源被一層層“過濾吸收”,導(dǎo)致農(nóng)村牧區(qū)公共資源在使用過程中產(chǎn)生成本增加和浪費的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的形成主要在于對基層政府提供公共服務(wù)行為缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制。無論是國家的支農(nóng)資金,還是地方政府制度內(nèi)與制度外公共支出資金,都沒有實行專門統(tǒng)一的管理,并且經(jīng)常被挪作他用,造成公共資源的管理混亂。因此,不僅要看政府如何花錢,還要評價錢花得是否合理有效。為了改變上述問題,首先,應(yīng)重點完善政府公共服務(wù)支出績效評估的法制化建設(shè)。通過立法確保績效評估的權(quán)威性,確立績效管理工作的制度和規(guī)范,從而使公共服務(wù)支出的績效管理在實踐操作中有法可依,在法制環(huán)境下良好的運行。其次,制定科學(xué)的公共服務(wù)支出績效評估指標(biāo)和加快建立績效評估的配套機(jī)制為輔助,配合績效評估法制化的逐步完善。目前在各地的實踐中普遍采取的公共服務(wù)支出指標(biāo)是“3e”或“4e”(經(jīng)濟(jì)、效率、效果、公平)標(biāo)準(zhǔn)。但是,各地的實際情況帶有差異性和獨特性,故不能用該標(biāo)準(zhǔn)作為統(tǒng)一的指標(biāo)。各地區(qū)在制定公共服務(wù)支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)時,應(yīng)因地制宜,將數(shù)量指標(biāo)和質(zhì)量指標(biāo)相結(jié)合,具體而非籠統(tǒng),清晰而不晦澀,以結(jié)果為導(dǎo)向并且可測量可操作。(作者單位:內(nèi)蒙古財經(jīng)學(xué)院公共管理系)