中國能源安全現狀及戰略選擇

【摘要】目前,中國能源安全主要面臨結構性危機和制度性困境兩大挑戰。中國政府可考慮實施以多邊合作為依托重點加入國際能源機構,以區域合作為基礎推動建立“東北亞能源共同體”,以國際能源新秩序為目標積極參與國際能源貿易價格定價機制等戰略。

【關鍵詞】中國能源安全戰略 國際能源機構 “東北亞能源共同體” 國際能源新秩序

近年來,中國能源結構正在進行重大調整,能源安全的形態正在發生質變。這給中國的政治、外交、軍事、科技和產業結構等提出了一個全新的課題——如何保障中國能源安全。解決好這個問題,對于實現“中國和平發展”戰略和完成“十一五”規劃具有十分重要的意義。

中國能源安全的現狀

目前中國能源安全,主要面臨以下兩大挑戰:

結構性危機

第一,能源結構不合理,依然是以煤為主。中國是世界上唯一以煤為主的能源消費大國。在中國現有的能源消費結構中,煤占68%。根據國際能源機構的預測,2030年煤仍占中國能源消費總量的60%。①

第二,能源人均占有量低,能源資源分布不均勻。雖然中國能源總量生產居世界第三位,但人均擁有量遠低于世界平均水平。中國人均能源探明儲量只有世界平均水平的33%。②中國能源資源總體分布不均勻。其特點是北多南少,西富東貧;品種分布是北煤、南水和西油氣,因而形成了北煤南運、西氣東輸和西電東送等長距離輸送的基本格局。

第三,能源供需矛盾日益突出。20世紀90年代以來,隨著中國經濟的快速增長,能源供應不足成為制約中國國民經濟發展的瓶頸。從1992年開始,中國能源生產的增長幅度小于能源消費的增長幅度,能源生產與消費總量缺口逐漸拉大,能源消費與供應不足的矛盾日益突出。

第四,石油對外依存度過大,儲備體制不健全。由于中國原油產量的增長大大低于石油消費量的增長,造成中國石油供應短缺、進口依存度飆升。按照國際能源機構的預測,2020年中國石油對外依存度將達到68%。③此外,目前中國原油進口的60%以上來自于局勢動蕩的中東和北非,中國進口石油主要采取海上集中運輸,原油運輸約4/5通過馬六甲海峽,形成了制約中國能源安全的“馬六甲困局”(the Malacca Dilemma)。同時,我國的石油戰略儲備還剛剛起步,石油儲備體制很不完善。

第五,能源利用率低,能源環境問題突出。中國的能源利用率長期偏低,單位產值的能耗是發達國家的3～4倍,主要工業產品單耗比國外平均高40%,能源平均利用率只有30%左右。④另外,中國以煤為主的能源結構也不利于環境保護。據世界銀行的統計報告,全球有20個污染最嚴重的城市,中國就占了16個。⑤

管理性制度困境

從20世紀80年代末開始,中國能源管理機構分分合合、不斷調整。在很長一段時間內,與能源相關的管理、開發和研究職能,分散在國家發改委、國土資源部、環境保護部和電監會等部門,⑥權限不明、職責不清。由于缺乏有效的能源安全管理體制,一方面難以出臺統一協調的政策措施,另一方面即使出臺宏觀能源政策,也無專門機構貫徹實施,更無法實現長遠的政策目標,暴露了能源安全的制度性危機。另外,能源市場的壟斷行為不可忽視。目前,中國能源行業改革與發展的最大障礙是行業內的壟斷經營和區域市場分割等違反市場經濟規律的行為。

中國能源安全的應對措施

為了解決能源安全所面臨的重大挑戰,中國政府正在采取一系列對策措施。

從供需入手,充分利用國內外兩種資源、兩個市場,應對結構性危機

立足于國內(包括陸地和海洋)能源的勘探、開發和建設。例如,隨著大慶等老油田產量的下降,近年來新疆已逐漸成為國內第三大石油基地。又如,2007年5月,中國石油天然氣集團公司在河北省唐山市境內(曹妃甸港區)發現了儲量規模達10億噸的大油田——冀東南堡油田,這是40多年來中國石油勘探的最大發現。此外,海洋石油天然氣工業是中國成長最快、發展潛力巨大的新興海洋產業。

積極參與能源安全的國際合作,實現能源供應多元化。中國政府已參與了多個多邊能源合作機制,是國際能源論壇、世界能源大會、亞太經合組織、東盟“10+3”等機制的正式成員,是《能源憲章條約》的觀察員,與國際能源機構等國際能源組織保持著較為密切的聯系。同時,中國與美國、英國、俄羅斯、日本、歐佩克等建立了雙邊或多邊的能源對話機制。此外,中國還參與了東亞地區的清潔排放貿易、亞太清潔發展和氣候伙伴計劃、“碳收集領導人論壇”、“甲烷市場化伙伴計劃”和“氫能經濟伙伴計劃”等。

加快石油戰略儲備建設,健全能源安全預警應急機制。目前中國已制定了石油儲備規劃。2003年5月,中國正式成立了國家發改委石油儲備辦,專門負責協調石油儲備。2003年,中國開始規劃建設首批四個戰略石油儲備基地,分別位于大連、青島和浙江省的寧波、舟山。2007年12月正式成立了國家石油儲備中心。到2010年,中國將建成相當于30天進口量的石油戰略儲備規模。

落實科學發展觀,加強環境保護。中國政府堅持能源生產、消費和環境保護并重的方針,把清潔能源技術的開發應用作為一項重要戰略任務,采取多種有效措施,降低能源開發利用對環境的負面影響,減輕能源消費增長對環境保護帶來的巨大壓力,促進人與自然的和諧發展。

加快可再生能源的開發利用。2005年2月,第十屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過了《中華人民共和國可再生能源法》,從而為可再生能源的開發利用提供了法律依據。同時,按照中國政府制定的可再生能源長期發展戰略的規定,到2010年可再生能源將占能源消費總量的10%,2020年達到18%,2030年達到30%。⑦此外,中國政府采取擴大核電供應的戰略。

通過法律政策措施和市場手段,鼓勵節能、合理用能、提高能源利用率。2007年10月,第十屆全國人大常委會第三十次會議通過了《中華人民共和國節約能源法》修訂草案。⑧新的節能法在法律層面將節約資源確定為中國的基本國策。

改革和完善能源管理體制,應對制度性危機

組建了國家能源委員會和國家能源局。2008年3月,第十一屆全國人民代表大會第一次會議決定設立國家能源委員會和國家能源局。國家能源委員會作為高層次的議事協調機構,負責研究擬訂國家能源發展戰略,審議能源安全和能源發展中的重大問題;國家能源局主要負責擬訂并組織實施能源行業規劃、產業政策和標準,發展新能源,促進能源節約等。

加強能源法制建設,起草了《能源法》。2007年12月,國家能源辦正式對外公布《能源法》(征求意見稿),向社會各界征集修改、完善的意見和建議。作為中國能源領域的基礎性法律,《能源法》(征求意見稿)包含總則、能源綜合管理、能源戰略與規劃、能源開發與加工轉換等15章,共140條。

制定了《反壟斷法》,鼓勵市場競爭。2007年8月,第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國反壟斷法》。反壟斷法的出臺,有助于預防和制止能源領域的壟斷行為,保護市場公平競爭,提高經濟運行效率,維護消費者利益和社會公共利益,促進社會主義市場經濟健康發展。

中國能源安全的戰略選擇

從宏觀上看,未來幾年中國政府可以著重考慮采取以下戰略,來維護中國的能源安全。

以多邊合作為依托,重點加入國際能源機構

如前所述,目前中國政府已參與了多個多邊能源合作機制。因此,今后中國政府一方面要在現已參加的多邊能源合作機制中爭取發揮更大的作用,另一方面還要想方設法加入國際能源機構?，F在中國還不是國際能源機構的成員國。一旦中國加入國際能源機構,國際能源機構將在加強中國與其他能源消費國的合作、應對突發性的能源危機、維護中國的能源安全利益以及逐步化解國際社會對中國的無端猜疑等方面,發揮重要作用。⑨然而,目前中國加入國際能源機構仍有一定的困難,主要表現在:第一,成員資格問題。加入國際能源機構的一個首要條件是經合組織的成員國,而中國至今還不是經合組織的成員。第二,緊急石油儲備義務。國際能源機構要求各成員國保持不低于其90天石油進口量的石油存量,而中國當前的緊急石油儲備不到30天,這與國際能源機構的規定有很大的差距。第三,信息通報義務。按照《國際能源綱領協議》的規定,成員國應定期向秘書處報告該國石油公司的財務、資本投資、原油成本等所有情況,以供國際能源機構理事會決策時作參考。而在供應中斷期間,國際能源機構還要求石油公司直接向其提供有關的信息。因此,國際能源機構的“信息通報義務”對中國來說有一定的挑戰性和一個適應過程。

為了加入國際能源機構,中國政府一方面應盡快增加戰略石油儲備;另一方面可以與國際能源機構及其重要成員國協商,采取特別協定的方式⑩,建立特定的“中國—國際能源機構合作協調機制”,并給予中國以特定待遇,如成為“聯系國”,享受準成員國待遇等。這種做法與國際能源機構的一些成員國希望中國加入該機構的愿望是一致的。

以區域合作為基礎,推動建立“東北亞能源共同體”

東北亞是當今與美國、歐洲并列的世界三大能源市場之一。隨著東北亞經濟的持續高速增長,能源安全成為東北亞國家共同面臨的問題。作為能源消費與進口大國的中、日、韓,在能源問題上存在著尖銳的利益沖突和激烈競爭,但合作領域也十分廣泛。目前“東北亞能源共同體”的構想尚處于探索階段。在當今國際關系的背景下,要想建立這樣一個區域性國際經濟組織,還面臨不少困難。例如,冷戰安全結構的消極影響,歷史問題和領土爭端區域意識薄弱、缺乏地區認同,美國因素以及領導權問題等。因此,“東北亞能源共同體”的形成可能尚需時日。盡管如此,有關國家應轉變觀念,本著相互尊重、循序漸進、開放包容的精神,增進相互信任,擴大共同利益。在此基礎上,逐步形成體現地區多樣性特征、與多層次的區域經濟合作相協調、并為各方都能接受的地區能源安全合作的法律框架。

為此,東北亞各國可采取以下步驟:一、簽訂《東北亞能源共同體憲章》。中、日、韓三國,在能源共同開發的基礎上,可以參考《歐洲煤鋼共同體條約》和《歐洲能源憲章條約》,簽訂類似的《東北亞能源共同體憲章》(Charter of the Northeast Asian Energy Community),建立“東北亞能源共同體”。{11}二、樹立“合作安全”的觀念。東北亞各國應摒棄以實力抗衡謀求安全優勢的舊式思維,通過加強各領域合作擴大共同利益,提高應對威脅和挑戰的能力與效率。因此,通過合作安全建立“東北亞能源共同體”,是實現東北亞和平與繁榮的有效途徑。三、加強“東北亞意識”。中、日、韓三國應以信賴為基礎,營造“東北亞意識”或思想,在東北亞多元文化中尋找共同性,樹立地區內共同文化價值觀,加強各國的交流,進一步推動地區經濟合作和安全合作向前發展。四、堅持循序漸進原則。由于東北亞國際關系的復雜性,東北亞多邊能源合作的發展應分階段進行。

以建立國際能源新秩序為目標,參與國際能源貿易價格定價機制

作為世界第二大石油消費國和第三大石油進口國的中國,在國際石油定價中的話語權還很弱,一般只能被動接受國際油價。因此,從長遠來看,中國應積極參與國際石油貿易價格定價機制,形成自己的石油報價系統,以增強對國際油價的調控能力,從而影響國際石油市場和國際油價。{12}此外,目前國際能源格局正在發生深刻的變化:歐佩克和美國對能源的影響力將逐漸走弱,非歐佩克能源輸出國和新興經濟體對能源的影響日益凸顯;國際能源格局由兩極結構——生產國集團和消費國集團——向多極結構轉變。{13}因此,改革國際能源秩序的時機開始顯現。中國應該利用這一歷史機遇,積極推動國際能源新秩序的早日建立。

綜上可見,當今中國能源安全主要面臨結構性危機和制度性困境等兩大挑戰。為此,中國政府采取了一系列應對措施。從微觀上講,中國政府從供需入手,充分利用國內外兩種資源、兩個市場,應對結構性危機;改革和完善能源管理體制,應對制度性危機。而就宏觀戰略而言,中國政府應克服困難,實施以多邊合作為依托重點加入國際能源機構、以區域合作為基礎推動建立“東北亞能源共同體”、以國際能源新秩序為目標積極參與國際能源貿易價格定價機制等戰略。(作者為武漢大學珞珈特聘教授、博導;本文系國家社會科學基金項目“我國能源安全的現狀及法律保障研究”的階段性成果,項目批準號:05CFX015)

注釋

①See International Energy Agency, World Energy Outlook 2002, Paris 2002, p. 249.

②資料來源:世界銀行:《世界發展報告》,2004年7月;B.P., 2004 Statistical Review of World Energy, available at http://www.bp.com.

③See International Energy Agency, World Energy Outlook 2004, Paris, 2004, p. 92, p.96, p.117.

④倪健民主編:《國家能源安全報告》,北京:人民出版社,2005年,第29頁。

⑤⑦See Bo Kong, An Anatomy of Chinas Energy Insecurity and Its Strategies, Pacific Northwest National Laboratory, 2005, p. 6, p. 30.

⑥See Erica Strecker Downs, “The Chinese Energy Security Debate”, The China Quarterly, No. 177, 2004,pp. 25-29.

⑧新的《節約能源法》自2008年4月1日起施行。

⑨參見楊澤偉:“國際能源機構法律制度初探——兼論國際能源機構對維護我國能源安全的作用”,《法學評論》,2006年第6期。

⑩挪威就是以特別協定的方式加入國際能源機構的。

{11}參見楊澤偉:“‘東北亞能源共同體法律框架初探”,《法學》,2006年第4期。

{12}參見程偉力:“影響國際石油價格因素的定量分析”,《國際石油經濟》,2005年第8期。

{13}參見世界風力發電網信息中心:《G20時代開創國際能源新秩序》(2009年6月8日),載世界風力發電網http://www.86wind.com/info/detail/2-9826.html,最后訪問日期2009年7月17日。