從扶貧開發看民族地區新農村建設的艱巨性和復雜性

王致萍　周文濤

中圖分類號：F320 文獻標識碼：A

內容摘要：新農村建設是解決“三農”問題，縮小城鄉差距特別是民族地區的發展差距的重大決策。甘肅作為多民族聚居的省份，受多重因素的影響，少數民族地區的經濟社會發展水平較低，貧困程度比較深，加快少數民族脫貧致富速度，實現各民族共同繁榮、富裕，對推動民族團結、加強社會安定、維護生態平衡、促進新農村建設具有重要意義。本文以甘肅臨夏回族自治州東鄉族自治縣為例，通過分析其貧困狀況及貧困機理，探討推進甘肅民族地區扶貧開發的對策建議。

關鍵詞：扶貧開發 民族地區 新農村建設

新農村建設是解決“三農”問題，縮小城鄉差距特別是民族地區的發展差距的重大決策。以東鄉族為主體的甘肅臨夏回族自治州東鄉族自治縣雖然經過多年的扶貧開發，經濟社會狀況有了一定的變化，人們生活質量有所改善，但是整體處于區域性貧困狀態，已被國家民委列為六個“特困民族”進行重點扶持，也是今后較長時期進行扶貧開發的重點少數民族地區之一。

東鄉族自治縣貧困狀況分析

貧困面廣，貧困程度嚴重。2007年底，東鄉縣總人口27.61萬人，其中農村人口26.6萬人，東鄉族占84.34%；生產總值5.4億元，人均GDP為1920元。目前該縣共有10.25萬的貧困人口，占總人口數額的38.5%，其中人均收入在630元以下的絕對貧困人口有5.72萬人，占縣貧困人口的49.4%。如果按世界銀行每人每天支出1美元的貧困線衡量，東鄉現有農村貧困人口全部處于國際貧困線以下，整體貧困程度依然嚴重。

縣域經濟發展水平低，經濟供給能力差。一是縣域經濟結構以農業為主，如2007年該縣生產總值5.4億元，農業總產值3.61億元，占66.85%，其中種植業占絕對比重；二是家庭經濟結構以小農經濟為主，2007年該縣農民人均耕地1.33畝，人地矛盾比較突出，加之這些土地自然條件差，且分散脊薄，產出率極低，很難形成規模供給能力。

返貧率高，反貧困成本逐年增大。東鄉族自治縣的貧困人口主要集中在高寒邊遠山區，自然災害頻發，因災返貧的比例普通年份一般在10％以上，大災之年甚至高達30％以上。一旦重新返貧，再讓其脫貧，就需付出更大的成本，從財政扶貧和以工代賑兩項投入情況看，反貧困成本呈逐年增大趨勢。

綜上分析，東鄉族自治縣的貧困狀況表現出貧困覆蓋面較大、貧困程度較深、區域性明顯、貧困原因復雜等特點。

東鄉族自治縣貧困機理分析

（一）自然資源貧乏且生態條件惡劣

根據有關對我國貧困地區類型的研究，東鄉族自治縣地處青藏高原和蒙新干旱區的貧困地帶，海拔在1735-2664米，年均降水量350毫米，年蒸發量高達1387毫米，全縣絕大多數人口分散在1750梁卯和3083條溝壑之中。國際公認的人口環境臨界指標是：高寒、干旱、半干旱地區的人口密度不得超過 2 人/平方公里、7 人/平方公里、20 人/平方公里，而東鄉縣的平均人口密度為182人/平方公里，大大超過了本地環境所能承受的臨界值。同時，人口增長速度過快，人口密度過大，造成人均環境資源擁有量下降，增加了該地區生態環境承載的壓力，甚至超過了環境容量的限度，導致了人地關系失衡、環境狀況不斷惡化，進而對經濟發展產生抑制作用，陷入了所謂的“PPE怪圈”，即人口增長(Population)—環境破壞(Environment)—經濟貧困（Poverty）的怪圈。

（二）自我積累水平低且加工業基礎較弱

從基礎設施來看，由于歷史欠賬較多，東鄉縣的基礎設施供給能力遠低于平均水平。具體表現在：首先是行路，貧困鄉村分布在山區半山區；其次是飲水，這里山高坡陡，水源奇缺，人畜飲水極為困難；第三是用電，雖然全縣實現了村村通電目標，但用電戶為78.4%；第四是看電視，表現在貧困人口分散，廣播電視設備不能得到正常維護，同時許多貧困群眾不懂漢語，也看不懂電視；另外通訊也不夠發達。從產業結構上看，農業作為支柱產業，占該縣生產總值的比例為66.8%，工業等其他產業僅占33.2%，雖然部門制定了一些促進經濟發展政策，但由于缺乏發展市場經濟的外在環境和內在因素，導致加工業基礎較弱，工業企業和特色資源關聯度低，產業特色不突出，產品增值潛力不足。

（三）扶貧資金投入不足且利用效率低

據研究表明，國內解決一個貧困人口脫貧最小的臨界投資是1500元，而國際的標準是4500元。由于東鄉族等少數民族地區基礎設施建設、教育衛生投資、生態環境改善、生產性投入等需要大量的資金，現有的扶貧資金投入力度明顯不足。加之扶貧資金的分配、管理及監督機制尚未完善，扶貧資金漏出率較高，基礎設施建設、公共產品提供、生態環境改善、生產性投入等受到資金不足的剛性約束。

推進東鄉族自治縣扶貧開發的對策建議

（一）發揮政府宏觀調控與指導職能

目前完全依靠市場經濟機制很難對如東鄉族等少數民族地區的扶貧開發起到根本性作用。各級政府要從公平和效率兩方面著手，利用法律、經濟、行政手段，充分發揮政府在促進經濟、社會、資源與環境協調發展方面的宏觀調控職能，在制定扶貧開發規劃、構建法律法規體系、完善政策保障機制、增加扶貧資金投入、健全基礎教育體系、維持社會醫療保障體系、提供社會救濟體系等方面進行更有力地支持。

（二）加大各級政府扶貧資金投入力度

提高各級政府對農村教育衛生事業發展、農村基礎設施改善、資源綜合利用等項目的投入，減少競爭性項目的投資比重；增加各級政府公共財政支出對東鄉族等少數民族地區的傾斜力度，完善各級財政對東鄉族等少數民族地區的轉移支付制度，完善省級財政對民族地區的二級財政轉移支付制度；探索橫向轉移支付制度，提高發達地區和周邊富裕地區對民族地區的財政支持；通過收入再分配政策和轉移支付政策，實行中央稅全額返還；建立東鄉族等少數民族地區的專項補貼，保證對東鄉族等少數民族的扶貧資金總量有較大幅度的提高；取消中央政府扶貧項目要求東鄉族等少數民族地區配套資金的做法，以發揮扶貧開發資金的投資效應和乘數效應。

（三）建立多元化投入機制并優化資金分配方式

應逐步建立中央、地方、集體、個人、國外基金等多主體、多渠道的扶貧開發資金投入機制。統籌使用各項扶貧資金，逐步減少扶貧資金平均分配比重，集中資金解決制約地區經濟發展的基礎設施建設、資源開發和產業化發展問題；完善扶貧資金使用的瞄準機制，資金分配對象由以投放貧困地區為主，向直接補助最貧困農戶轉變，減少扶貧資金溢出，提高資金綜合利用效率；防止貧困戶遺漏，增強扶貧資金使用過程中的公正性和公平性。

（四）強化職業技能培訓以提高人力資源素質

通過基礎教育學習，可以掌握必要的文化知識，但勞動力經濟素質提高需通過職業技能培訓來實現。針對東鄉族等少數民族地區勞動力素質存量偏低的狀況，必須高度重視強化職業技能培訓在東鄉族等少數民族地區扶貧開發中的重要作用，徹底改變資本存量增加優于人力資源存量增加的觀念，將提高人力資本存量作為東鄉族等少數民族地區扶貧開發的重要對策。

（五）加強非政府組織在扶貧開發中的作用

非政府組織（NGO）是在一定價值觀指導下進行工作，不以營利為目的，致力社會公益事業的社會中介組織，具有非政府性、公益性、非盈利性、中立性等特點。它在扶貧開發工作中表現出針對性強、目標性強、創新性強、適應性強和內容多樣化等優點。近年來， NGO在東鄉等少數民族區域的教育、衛生、信貸、科技等方面進行扶貧開發，取得了較好效果。

總之，甘肅少數民族地區的新農村建設不僅僅是扶貧的問題，而是首先要解決好扶貧及返貧的問題，這個任務既具有艱巨性，也非常復雜。

參考文獻：

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