健全農地流轉機制　推進現代農業發展

金麗馥

[摘要]農地市場流轉是規范農村土地流轉行為，維護農民土地合法權益的有效措施，是實現農業規模經營，推動現代農業發展的基本要求。以市場為機制的土地流轉方式，能體現出土地市場供需的一般趨向，健全農地流轉機制，既要注重效率，又要兼顧公平，引導市場主體農地流轉行為理性化和規范化。要從確立農地市場經營主體、完善農地市場功能和運作機制、建立土地流轉收益遞增機制等方面入手，構建起完整的土地流轉市場機制。

[關鍵詞]農村土地流轉；市場機制；農民權益；現代農業

[中圖分類號]F321．1[文獻標識碼]A[文章編號]1002-7408(2009)01-0073-03

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中指出：“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”堅持農村基本經營制度，穩定土地承包關系，規范土地承包經營權流轉，是推動現代農業發展的客觀要求。目前，部分地區在推動農村土地承包經營權流轉過程中，積累了許多經驗，取得了較好的效益，但也不同程度地存在著不規范的現象，甚至發生一些矛盾糾紛。為了進一步探討健全農地流轉機制的運作情況，筆者對江蘇省江都市農村土地流轉經營現狀進行了調查，本文擬結合調查情況對農地流轉機制作一闡述。

一、農村土地流轉經營現狀

江蘇省江都市自1998年農村土地二輪承包以來，實施土地流轉面積約22.35萬畝，占農民家庭承包經營面積的30％，其中：轉包面積11.66萬畝，占52.2％；轉讓面積7.43萬畝，占33.2％；土地入股面積2.16萬畝，占9.7％；其他形式的流轉面積1.1萬畝，占4.9％。農地流轉的基本特點主要體現在以下幾個方面：

1．市場調節占主導。以前土地流轉主要是依靠行政推動，由鎮政府或村委會協調工作，對農戶提出流轉要求，目前主要是通過市場進行調節，合理分配流轉經營收益，引導農民自發進行土地流轉。該市丁伙鎮為加快發展花木產業，自土地二輪承包以來，已流轉土地16300畝，簽訂流轉合同4135份，農民普遍從土地流轉中受益。

2．流轉形式多樣化。該地區的土地流轉有轉包、轉讓、互換、租賃、入股等幾種形式．其中又以轉包、轉讓、入股三種形式為主，占流轉總面積的95.4％。土地股份合作制作為一種以土地使用權入股經營的模式，有力地推動了農村土地流轉，在行政引導與利益推動的雙重激勵下，合作運行質態較好，入股土地面積不斷擴大，受益農民不斷增多。至2007年第一季度，江都市已成立農村土地股份合作社60個，入股農戶8949戶，入股土地面積2.16萬畝。

3．流轉主體多元化。農村土地流轉在確保本地人員優先承包的前提下，突破了在本村、組、農戶間進行流轉的局限，跨村跨鎮甚至更大區域的異地承包形式不斷增多，參與的主體除農戶外，經濟技術部門、科研機構、工商企業等投資主體參與土地流轉和經營的逐漸增多，特別是由于農業招商引資的力度加大，工商資本投入農業不斷增加，緩解了農業長期以來投入不足的困難，通過引進先進的農業生產管理技術和裝備，為傳統農業的提升發展和現代農業的加快發展注入了強大的活力。江都市現代花木產業圈、蘇武農業科技示范園、永安獼猴桃科技示范園、超大集團小紀農業示范園等10個千畝以上重點農業園區，經過幾年的發展，產業化經營模式日趨成熟，已成為拉動地方經濟發展、促進農民增收的新的增長極。

4．流轉收益明顯化。土地流轉的基本動力是收益分配機制。部分地區在土地流轉過程中，存在集體截留、克扣農戶的土地流轉收益的行為，通過土地流轉機制的健全，一般都能將土地流轉的收益全額返還給原承包戶。對原來土地流轉承包金偏低的，采取積極引導流轉雙方平等協商的辦法，予以適當提高和補足。對于土地二輪承包前形成的集體農場，則由集體發包，集體所得的收益分配基本向農民傾斜。江都市真武鎮真北村將集體農業對外發包的800多畝土地承包金由原來每畝180元提高到每畝330元，并全額返還給原承包戶，增加了農民的收益。

二、農村土地流轉動力因素分析

農村土地使用權流轉不同于農地調整，調整是行政力量支配農民的行為，而使用權流轉是基于市場和利益層面上的一種經濟行為，推動農地使用權規范有序流轉，可以解決因土地調整而產生的一些矛盾糾紛，能夠切實保護農民的土地權益。農村土地流轉主要有以下幾方面的動因：

1．農業產業化水平逐漸提高。規模農業發展迅速。該地區近年來不斷加大農業結構調整力度，推進高效農業規?；l展，重點培育花木、蔬菜、特水等特色產業，僅這三類特色產業已發展到43萬畝。規模特色農業發展促進了農村土地流轉，同時也增強了土地的經營效益。在農業產業化經營方面，目前該地區現代花木產業園等10個重點農業園建成面積達2萬畝，市級以上農業龍頭企業發展到12家，“龍頭企業+生產基地+農戶”的經營機制進一步優化，農民從農業現代化的經營模式中得到了實惠，從心理上愿意將土地流轉出去，加速推動了農業適度規模經營。

2．非農產業迅速發展，勞動力轉移力度加大。一方面，由于農業比較效益不高，從事農業生產比較苦累，部分青壯勞動力、有一定技能的農民紛紛外出務工就業，勞務收入遠遠高于務農收入；另一方面，隨著農村城鎮化進程不斷加快，非農產業對農業用地需求量不斷增加，現代農業發展也要求適度規模經營，由此，經濟發展對土地的需求迎合了農民離開土地的愿望，為土地流轉提供了基本條件。

3．強勢資本注入農業，農業生產技術裝備進一步提升。農業小規模分散經營與機械化大生產形成了一對體制性制約矛盾，土地分散種植制約了農業機械化生產進程，農業機械化水平不高導致了農業生產水平得不到突破，只有解決這一對物質與技術之間相互制約的矛盾，才能真正使農業生產力得到徹底解放。地方政府為提升農業產業化水平，大力開展招商引資，社會資本不斷注入農業，民間與政府對農業投入的共同意志和行為為農業發展擰成了一股新力量。高效農業規?；?、土地經營集約化、農業裝備機械化、農業經營產業化等是推動現代農業發展的強勁動力，這些都要求具有新型的土地供給方式，土地流轉正是順應了現代農業發展和提升農業產業化經營水平的要求。

三、農村土地流轉存在的問題

由于經濟社會發展等多種因素，目前，土地流轉行為仍不夠規范，流轉機制還不健全，因土地流轉而產生的矛盾糾紛時有發生，存在的問題主要表現在：

1．土地流轉信息公開程度不高。由于農村地區信息化水平不高，外部不能及時了解到個體農戶的土地經營行為，難以把握土地流轉信息，土地流轉多數是在農戶之間進行，在

一定程度上表現出了排他性。土地資源信息傳遞機制與市場有效需求銜接程度不高。導致了土地使用權流轉成本增加，制約了土地規模經營的效率，阻礙了現代農業的發展。因此，土地資源要實現高效、規模、集約化的經營要求，必須突破資源信息不暢的弊端。

2．土地流轉效率不高。由于市場經濟發展的不穩定性，農民外出務工行為也具有不穩定性，返鄉務農的現象時有發生，農民對土地經營的不穩定性，導致了土地流轉和規模經營的難度增大，這一點從根本上制約了土地的流轉效率。另外。由于國家對農民種糧實施補貼，制定了免去相關稅收的政策，調動了農民種田的積極性，有部分原流轉出去的土地的農民，要求與現承包人終止土地流轉合同或要求提高土地租金。由于終止承租合同，違約方要承擔違約責任，在農戶利益和要求得不到滿足，承包大戶不能接受退租的情況下，容易造成農戶與承包戶矛盾激化。

3．農業用地非農用途現象時有發生。地方政府對農村土地用途監管不嚴，執行耕地保護政策力度不大，使得部分農村土地存在著農地流轉后用于二、三產業開發的現象。由于農業比較效益低，許多經營主體將流轉的土地用于非農產業開發，轉換土地用途的性質。農業用地非農化能夠促進農民增收，增加集體收入，為當地經濟發展產生一定的積極作用。但是由于在發生土地流轉時，發包價格是按照土地農業用途時的市場價格來決定的，當土地用途發生變化時，其承包價格要遠遠高于農業用途時的承包價，而農民對這部分差價卻得不到合理的分配，因此，必然會產生矛盾糾紛，給基層的穩定埋下了隱患，一定程度上擾亂了農業經濟秩序。

4．土地流轉難成規模。因為非農產業的不發達和非農就業機會不多，農民外出務工就業相對不固定，經商風險較大，創業本領不強，技能素質不高，年齡結構偏大等，因此農業收入仍是許多農民家庭收入的主要形式，許多農民不愿放棄承包土地，分散種植與規模經營成為一對鮮明的矛盾。另外，許多土地流轉是在農戶間自發進行的，缺乏專業組織引導土地流轉，組織化規模經營機制不健全，難以改變土地分散種植經營的局面。

5．流轉收益缺乏增長長效機制。由于土地使用權流轉主體雙方都對農業生產經營效益預期不足，對土地流轉租金的商定一般是按照當時的市場價格標準約定的，期限較長的租賃協議對土地承包租賃價格沒有一個合理的衡量標準，多數合同規定了流轉租金一定幾年不變的方式，沒有構建一個良好的土地收益遞增長效機制，某種程度上侵害了農民土地收益的權利。

四、健全農村土地流轉機制的對策

當前，農村土地流轉市場化運作機制尚未形成，在相當一部分地區流轉形式主要以集體組織推動、農戶間自愿或中介組織帶動等為主，通過市場帶動的形式較少，由此產生的問題是土地資源達不到利用的最優狀態。因此，推動農地市場化運作，有序推進農村土地流轉，是提高農村土地制度效率，優化農地資源配置的重要措施。

1．完善農地市場化運作機制。集體組織功能弱化和農戶經營自主化，影響了現代農業的進程，制約著農村經濟持續健康發展，阻礙著農民收入增長長效機制的構建，其中土地流轉不暢因素已成為影響農業產業化和農民現代化的體制性障礙，而土地流轉不暢的原因主要在于農村土地缺乏健全的流轉市場和相應的配套措施。農村土地市場化流轉的基本思路是，以價格為杠桿，通過市場化運作，使農民擁有土地經營決策權、長久的使用權和最終支配權，并將使用權、占有權、支配權有效組合成具有產權性質的、可交易的、排他性的經營權，從而徹底實現農業土地上的所有權和經營權的兩權分離。

第一，明確農地市場經營主體。雖然集體擁有土地的最終處置權，農民只享有使用權，但是經營權使用長期化的設置已經表明農民在較長時期內擁有排他性的權利，在承包期內，未經承包農戶的同意，集體不可以隨意調整農民土地或變更承包主體。因此，在發生農地使用權流轉時，農戶是土地流轉的主體，土地流轉的決定權是承包農戶，而不是架設在集體組織名義之下的行政人員或其他中介組織。

第二，完善農地市場功能。由于政策因素及土地商品特性，我國農地沒有得到相應的市場地位，不能夠直接進入市場進行交易，農地使用權市場大體可以分為兩級，一是農地所有者讓渡農地使用權的一級市場，二是農地使用權轉為國有土地后進行再轉讓的二級市場。農地征用非農化用途時，農地使用權不能直接出讓給非農用地建設單位，須先征歸國有，再由國家土地管理部門將土地使用權轉讓給相關用地單位。農地二級市場是農地使用權主體將農地使用權再轉移給其他農地使用者所形成的市場。在當前法律政策環境下的土地市場，農地使用權出讓須涉及多方主體，即承包農戶、基層集體組織、國土管理部門和用地主體等。基于多元主體的出現，農地使用權在市場上流轉形成的收益該如何合理分配，是完善農地市場秩序和功能的關鍵。法律賦予農民擁有土地使用權，土地流轉后形成的收益應當充分實現農地使用權人的收益，集體組織和土地管理部門不應當截留或非法獲取土地收益。

第三，健全農地市場運行機制。規范農地流轉行為，健全農地市場運行機制，要堅持“自愿、公平、效率”的原則。首先，堅持流轉自愿原則。這是促進農地市場健康運行的基本要求，是保護農民利益的必要前提，如果農民對自己的土地使用權都沒有自由決定權，那么《土地承包法》就失去了穩定農民土地承包經營權的意義了。其次，要以土地適度規模經營為導向，提高土地利用效率。農村土地流轉市場的建立，是為了更加有效地引導土地向市場主體集中，向規模經營集中。因此，要充分發揮市場機制的導向作用，引導土地向農業適度規模經營集中，促進農地資源優化配置，提高農地經營效率。

第四，建立土地流轉收益遞增機制。目前，許多地區土地流轉價格一般是一定幾年不變，沒有形成一個土地收益彈性機制，缺乏農地流轉收益遞增機制，在規范有序推進土地流轉的同時，應當加強合理分配土地流轉收益，構建起土地收益遞增長效機制，充分實現農民的土地權益。

第五，轉變村級集體組織職能。村級組織在農村稅費政策時代承擔著收繳稅費的職能，在農民負擔政策逐步規范完善、農業稅全部免征、實施農業生產補貼等政策下，村級組織的管理功能逐步弱化，只有加快轉變村級組織職能，才能擺脫村級組織名存實亡的困境。在農地經營管理方面，村組織可依據農戶自愿，成立土地資產經營管理實體，直接承擔促進農地的保值、增值義務，積極引導土地資源規?；洜I，維護農民的土地權益。

2．構建土地資源信息管理平臺。就當前我國農村地區經濟發展的水平，農地資源信息管理平臺建設仍然任重道遠，在構建農地資源信息化管理平臺時，要注重以下幾個方面問題。

第一，全面核實農村土地資源信息。針對地區實際，對本地的土地承包面積、承包主體、土地經營現狀、土地經營趨勢等作一詳實調查和梳理，將這些信息分區域、分層次、分期

限、分用途進行匯總，統一記載到信息管理系統，以便及時了解本地的土地資源詳實信息，掌握土地資源現狀，為推動土地規模經營、發展現代農業提供第一手基礎資料。

第二，實施土地資源信息動態管理。要充分反映出承包農戶對土地經營的現狀、流轉意愿、擬采取何種方式流轉土地等信息，為土地經營主體提供有效的信息。

第三，強化土地資源績效管理。影響農地效率因素是多方面的，其中農地制度安排是根本，農地資源配置效率是直接因素，如何合理配置農地資源，實現農地利用效率最優化。是構建土地資源信息管理平臺的重要任務之一。要充分發揮土地資源信息管理平臺對農戶土地承包經營權的合法保護作用，為農民的土地承包現狀以及變動情況提供佐證，有效防止他方非法調整農地、侵害農民土地承包權益的行為，這也是進行農地資源績效管理的基本要求。土地資源信息管理平臺要充分體現出農地利用的最優方式、區域優勢條件狀況，以及土地利用投入狀況等，以此為經營主體從事農業生產的決策提供依據。

3．強化土地流轉中間組織服務功能。加快農地市場化建設，不僅要有制度保障，還要有健全的組織保障，完善農地流轉中間組織是構建農村土地市場的重要環節之一，中間組織在市場供需主體間發揮著信息傳遞、溝通調解、合理建議等作用。因此，要健全農地市場流轉機制，必須強化土地流轉中間組織的服務功能，其中基層集體組織發揮著關鍵的作用。

第一，充分發揮村級集體的組織作用。村級組織雖然在經濟功能上與以前相比弱化了一些，但是作為農民集體的政治性組織，在處理農民生產生活問題、協調經濟關系、發展地方經濟上仍具有一定的作用。外部經營主體想獲取基層具體信息，還必須通過村級組織才能獲得，否則得到的信息是不完全的。因此，在健全土地流轉機制方面，要繼續發揮村級組織的行政推動作用、溝通協調能力和服務作用，服務于地方經濟發展，為農村土地有序流轉、減少矛盾糾紛提供組織保障。

第二，規范農地市場交易秩序。針對部分地區土地流轉行為不規范，流轉手續不全，程序不到位，流轉合同簽訂不完善等問題，要繼續加強規范農地市場交易秩序，公開程序，減少流轉環節和成本，提高流轉效率和程序合法性，確保農民利益不受損失。

第三，突出中間組織的服務功能。由于市場主體呈多元發展趨勢，介入農業生產經營的主體也日益增多，農民專業生產組織程度不斷提高，合作水平有了新的提升，農地資產經營組織等類似的中介服務機構在健全農地流轉機制過程中的作用越來越重要。因此，在規范農地市場交易秩序的同時，要不斷加強中間服務組織的引導、服務作用，促進農地效率不斷提高。

總之，發展現代農業，推進社會主義新農村建設，需要創新農村經營機制，不斷提高農村土地經營水平，拓展農村土地經營方式，建立起適合農村經濟發展的新型土地經營關系。

[責任編輯：孫巍]