公共危機中影響政府信息公開的因素及其消解

謝吉晨

[摘要]在危機管理中，信息的及時、全面、準確、權威的發布對于消除危機以及由此引發的社會恐慌具有重要意義。政府部門是否如實公開信息，要受到公共危機產生的原因、制度的健全程度、官員的認知能力、道德水平、危機信息的性質和績效考核指標體系等因素的制約。要消除政府對于公共危機信息的壟斷，需要進一步健全危機信息公開的法律和制度、培養領導干部危機處理能力、健全政府績效考核指標體系和完善責任追究制度。

[關鍵詞]公共危機；政府；信息公開；消解

[中圖分類號]C93[文獻標識碼]A[文章編號]1002-7408(2009)01-0022-03

我國學界對于公共危機研究起步較晚，但自從2003年SARS危機后，公共危機管理成為學界關注的焦點。并逐漸發育為一門顯學。特別是2008年上半年，在經歷了特大雪災、阜陽口手腳病、汶川地震等危機事件之后，加強公共危機管理研究成為政界、學界、社會公眾普遍共識。危機信息管理是危機管理中的重要組成部分，政府對危機信息的及時、全面、準確、權威的發布有著特殊的意義，一方面可以消除由危機所引發的社會恐慌，穩定社會秩序；另一方面還可以獲取公眾的理解與支持，最大限度地動員社會的人力、物力、財力，有效地消除危機所帶來的負面影響。但是從我國的實踐來看，危機發生后，信息不公開的現象時有發生。為此，我們必須深入分析影響政府信息公開的因素，并針對這些影響因素提出解決方案。

一、影響政府公開危機信息的因素

政府是公共利益的維護者，安定秩序的守望者，在公共危機中，政府還應該是信息的收集、整理和權威發布者。但是有著特殊利益和價值訴求的政府部門及其工作人員是否如實公開信息以及公開程度，要受到如下因素的制約：

1．公共危機產生的原因。公共危機的誘發因素可以簡單歸結為三個方面，一是由于自然因素所引發的公共危機，這類危機又稱之為天災，如地震、海嘯、暴風雪等；二是由管理者的主觀過錯所直接引發的公共危機，這類危機又叫人禍，如哈爾濱停水危機、甕安縣打砸燒事件等；三是公共危機最初誘因是客觀因素，但由于管理者的主觀過錯而加重了公共危機，這類危機又叫天災加人禍，如SARS危機、安徽阜陽手足口疾病危機等。對于第一種，由于管理者主觀上沒有過錯或者過錯很少，無需承擔由此而帶來的政治、法律責任，在這種情況下通常會主動發布危機信息，借以疏導危機中心的壓力并爭取社會的同情與外部支援；而后兩種，由于管理者在主觀上存在過錯，受“理性經濟人”自利性的影響，管理者會傾向于掩蓋事實、封鎖信息，甚至在極端情況下歪曲事實，“以謊言辟謠言”，企圖把負面影響降到最低限度，尤其是在相關制度不健全、被發現率比較低的情況下。

當前我國所發生的公共危機事件，有相當數量的是由于管理人員對工作不負責任、玩忽職守，或違反國家的政策、法律、法規造成的。在一些事件的直接原因背后還可能隱藏著權錢交易、貪贓枉法的現象。正因為如此，“一些部門與單位的管理人員、政府負責人極力掩蓋事實的真相就成為一種本能的反應，媒體不介入正是這些人所期望的。特別是2001年國務院發布實施《關于特大安全事故行政責任追究規定》之后，由于加大了對責任者的查處與懲治力度，為逃避責任而隱瞞、遮蓋等現象屢見不鮮。”

2．制度的健全程度。塞繆爾·亨廷頓認為：所謂制度，是指穩定的、受到尊重的和不斷重現的行為模式。因此從這個意義上來說制度是帶有根本性的。危機信息管理的制度健全程度包括兩層含義，其一，政府信息公開的制度，在這種制度中明確規定信息公開的責任主體、范圍、方式、程序、時間等等，這為公開信息提供法律依據。可喜的是今年5月1日，《政府信息公開條例》在全國的施行，打造公開透明的陽光政府，已經是法律的堅決要求，“公開是原則，不公開是例外”，成了新的信息發布準則。其二，責任追究制度，如果有關部門違反了信息公開的相關規定，隱瞞、遮蓋危機信息，甚至是“以謊言辟謠言”，加重了危機所帶來的負面影響，應當承擔什么樣的責任，這是保障信息公開的外在壓力。政府部門長期奉行“暗箱操作”行為模式，天生就缺乏及時公開信息的內在動力，在這種模式下，公共權力充滿著神秘性、單向性、強制性，公眾被排斥在權力之外，政府部門可以利用這種信息不對稱掩蓋自身的失誤，進而實現自身利益最大化。尤其是當一些危機是由于政府自身行為失當所引起時，公開信息意味著自曝“家丑”，影響到政府的切身利益，影響到當政者的政治前途的情況下，集體沉默是他們通常的選擇，“不知道”、“無可奉告”是他們慣用的語言。在動力缺失的情況下，就需要一種外在壓力作為彌補，落實責任追究制度，使得政府隱瞞信息要比及時公開信息付出更為沉重的代價，在這種情況下，兩害相權，政府部門偏向于選擇公開。

3．官員的認知能力、道德水平。官員對危機信息的認知能力包括：第一，官員是否能夠認識到信息對于處理危機的重要意義、是否能夠認識到及時、準確、權威的發布危機信息是對公眾知情權的尊重；第二，官員能否及時把依法公開的信息與需要保密的信息加以甄別；第三，也是最為重要的，公共危機的發生往往具有突然性和難以預見性，所帶來的破壞性影響的完全顯現需要一個過程，政府部門在危機狀態下也面臨許多約束條件，如時間緊迫、信息有限、人力資源緊缺、技術支持匱乏等等，在這種狀態下迅速做出抉擇，搜尋并發布社會所期望的信息往往要承受巨大的壓力，在一定程度上必須依靠自己的直覺判斷，這就要求決策者具有良好的知識結構，更高的心理素質、認知能力、領導魄力等，相關官員是否具備了這些能力呢?危機管理研究在我國起步較晚，理論準備不足，大多數官員缺乏危機管理的理論與實踐，更為重要的是自上而下的集權管理模式，使得下級習慣性處于等待的狀態：危機發生后，向上級層層請示，等待上級層層下達指示，下級缺乏應有的獨立性與主動性，這是為什么危機發生后政府反應遲緩的原因之一，也更加凸顯了加強政府官員危機管理培訓的必要性、緊迫性。

官員的道德水平對信息公開有著直接的影響。官員如果恪守為人民服務的宗旨，遵守職業道德，把實現最廣大人民群眾的利益作為出發點和歸宿點，具有勇于承擔責任的政治勇氣，當危機發生后，就更有可能及時、全面、權威的發布危機信息；如果僅是追求一己私利，著眼于自己的政治前途，當危機發生后，尤其是當危機是由政府自身的行為失當所引發的時候，就會選擇隱瞞甚至是不惜歪曲事實，或者只公開正面信息掩蓋負面信息，或者干脆把負面信息轉化為正面信息。

4．危機信息的性質。信息從性質上可以劃分為正面信息和負面信息。顯而易見，不同性質的信息對于政府部門及其官員所產生的影響也是不同的。正面的信息有利于提高公眾對政府的認同感，增強政府的合法性基礎，有利于樹立領導干部的良好形象；負面信息則恰好相反，由此，

“控負”就成為政府的習慣性思維，“報喜不報憂”成為危機信息傳播中的潛規則。從每次危機之后的新聞發布會上或者當地的媒體上，我們能夠獲得的更多的是領導干部如何親臨一線、靠前指揮、身先士卒，動員了多少人力、物力、財力，全體人民是如何不怕困難頑強拼搏的，當然我們需要用這些正面的信息來鼓舞士氣，凝聚社會的力量戰勝災難，但是。如果僅僅是停留在這一層面上還是遠遠不夠的。“多難興邦”，我們還需要深入思考危機發生的原因是什么?所帶來的負面影響有哪些?本次危機所帶來的經驗教訓是什么?應該如何杜絕類似的危機再次發生等等，只有把這一些理清了，我們才能真正從這類災難中走出來，但是這些所謂的“負面”信息、理性的聲音往往被地方政府所謂的“主旋律”信息所湮沒。

5．政府績效考核指標體系。政府績效考核指標是地方政府行動的指揮棒。在我國政府績效考評中，經濟總量、人均GDP、人均純收入等經濟指標以其易量化、可比較而成為地方干部考察選拔任用中的首選；樓、堂、廳、館、所、道路等形象工程、政績工程、面子工程以其直觀性受到領導的追捧；基礎性工程、民心工程以其投資多、見效慢而備受冷落。對于危機管理、信息公開等，由于理論研究的滯后，還難以在政府績效考核指標體系中得以體現，于是乎出于地方保護主義和個人政治前途的考慮，當危機發生后，尤其當危機是由主觀過錯所引起時，地方政府首先想到的就是“捂”，即以各種理由進行搪塞，拒絕公開真相，等到掩蓋不下去了，才不得不對外公布。我國政府績效考核這種長期以來對考核標準的扭曲，“使得地方政府缺乏有效的危機管理意識，‘控負，成為危機傳播中政府的習慣性思維，尤其是危機事件局限于某一地區時，僥幸瞞天過海的心理往往占據上風。在這種情況下，人民的知情權必然成為犧牲品。”

二、公共危機消解的途徑

“問題和解決問題的手段同時產生”。針對上述影響政府公開信息的因素，要想有效的消除政府部門對公共危機信息的壟斷，及時、全面、權威發布危機信息，可以從以下幾個方面著手：

1．健全危機信息套開的法律和制度。“信息公開既是尊重公民知情權的需要，也是維護政府形象和強化政府責任心的需要，同時還是社會穩定的需要”，尤其是在公共危機中。公共危機信息的及時、客觀、權威的發布需要相關法律和制度作為保障，正如鄧小平所說，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。從這個意義上說，制度更帶根本性。”政府信息公開的健康、有序發展離不開一個完善、統一的法律和制度保障。

在國外，美國有《信息自由法》、英國有《信息公開法學案》、日本有《情報公開法》等等，這些法律對政府信息化發展起著重要的保障和規范作用。回觀我國，盡管今年5月1日《政府信息公開條例》頒布實施，為政府信息公開、保障公民知情權、建設透明型政府奠定了良好的基礎，但是我們也必須清醒地認識到這個條例目前還只是行政法規，一些措辭還帶有模糊性，如條例規定“涉及公民、法人或其他組織切身利益的”、“需要公眾廣泛知曉或參與的”，但問題是，誰來界定哪些信息是“涉及公民、法人或其他組織切身利益的”，哪些又是“需要公眾廣泛知曉或參與的”?如果是政府自己來界定，那是不是又變成話語權壟斷?并且《政府信息公開條例》屬于行政法規范疇，還沒有上升到法律的地位，在它上面還有更多的上位法，如《保密法》等。按照立法的一般規律，本應按照政府信息公開的精神先修改保密法，然后再制定《政府信息公開條例》，然而由于種種原因，最終在法律尚未修改的前提下就頒布實施了信息公開條例。而《保密法》是20多年前制定的，如果兩者有沖突怎么辦?如果真正要做到信息公開，就應該先考慮把它提升到法律的高度。在立法過程中，可以參照日本信息公開立法的做法，分階段、分步驟地擴大政府信息公開的主體和范圍。同時，要完善緊急狀態下的相關制度，包括行政程序法制、行政強制法制、政府信息公開法。

2．培養領導干部危機信息處理能力。對領導干部進行培訓是適應形勢發展的客觀需要。當前我國領導干部培訓內容側重于思想政治教育，基本內容包括馬克思主義原理、黨和國家的方針、政策、社會倫理道德、理想教育等，目的在于培養管理者的政治素質，力求通過學習，使管理者懂得馬克思主義的基本原理、觀點和立場，掌握黨和國家的方針、政策，遵紀守法，培養高尚的道德情操，樹立遠大的理想，這些都屬于“德”的范疇，“德”是為政者的靈魂，是必不可少的，但是僅僅有“德”也是遠遠不夠的。新時期的領導干部應該是德才兼備的，因此，除了進行上述內容的培訓外，還必須緊緊圍繞廣大干部履行崗位職責的需要，有針對性地開展崗位必備知識和能力的培養，與本職工作密切相關的新理論的培養。

當前我國正處于轉型期，舊體制的弊端尚未完全消失，新體制的優點尚未完全顯現，兩種體制所產生的矛盾將會在一定時期內存在，這種新舊體制的不協調很有可能就是一些公共危機產生的誘因。一些國家和地區的發展經驗也表明，在人均國內生產總值突破1000美元之后，經濟社會發展就進入到一個關鍵階段，原來社會隱藏的矛盾將會顯現，如兩極分化、社會公平問題等，這些問題如果處理不當，將會引發社會公共危機。此外，在我國，權力還缺少必要的制約，公權淪為私器、與民爭利、以權謀私現象時有發生，某些地方領導工作方法簡單、粗暴。甚至在極端情況下沿襲階級斗爭思維，用人民民主專政的手段來對待人民群眾的正當利益訴求，不僅不是社會良好秩序的維護者，反而成為公共危機的誘發者。貴州甕安縣6·28事件，從一起單純的民事案件釀成一起嚴重的打、砸、搶、燒群體性事件，就與權力沒有很好的履行其職責，偏離公共性，導致社會矛盾長期積累、多種糾紛相互交織有密切聯系。危機醞釀過程中，當地政府也并沒有就相關信息向社會及時、權威發布，疏通社會矛盾。當處在危機中心的群眾獲取不到他們所需要的信息時，各種謠言便大行其道，由此引發的社會恐慌以及對政府的不滿情緒也隨之而來，危機的爆發也就成為不可避免。因此公共危機管理理論應是領導干部培訓題中之義，尤其是我們這樣缺少危機管理理論研究和實踐經驗的國家。把危機管理納入領導干部培訓的內容，讓廣大的干部明白公共危機管理的重要性和必要性，學會處理危機的理論與方法。增強工作的針對性和時效性；學會危機信息處理方式，用行動踐行“公開是原則，不公開是例外”信息發布準則；學會與媒體打交道的方法，充分發揮媒體的溝通橋梁與紐帶作用。

3．健全政府績效考核指標體系，完善責任追究制度。現代社會已進入危機頻發、破壞性升級與國際互動發展的時期。大量突發性危機事件隨時可能發生，令人猝不及防。危機事件的處理對事發地的干部是一個考驗，所以，有必要將公共部門績效管理的理論與技術方法引人危機管理領域，用以提升公共部門危機管理的績效和水平。改變以前干部績效考核和選拔任用中的泛GDP傾向，把公共危機管理納入政府績效考核指標體系。具體說來。一是考核地方政府的危機化解能力。消除危機所產生的負面影響的最好的辦法是消除危機本身，所以，地方政府領導者就應該鍛煉一雙慧眼，善于識別危機的慧眼，為此，就要轉變思維，變等問題上門為查找問題，變堵為疏，把危機消除在萌芽狀態。就像貴州甕安縣所發生的打砸燒公共危機事件一樣，如果當地領導有危機意識，善于化解各種矛盾的話，也不至于演化為大規模的暴力事件。二是考核地方政府的危機處理能力。并不是所有的危機都可以消除，對于那些無法消除且已經發生的危機，除了動員社會力量化解危機外，還要建立新聞發布會、通氣會之類的制度，每天將危機處理的進展情況及時、全面、準確、權威地向社會發布，解答公眾的疑惑，面對社會公眾的疑問應慎用“不知道”、“無可奉告”等字樣。危機結束后，由政府以外的第三方來組織媒體和公眾對政府在危機處理過程中信息公開程度做出評價，并依據這一評估獎優懲劣，對于危機中惡意隱瞞、歪曲信息的官員要依法嚴懲。

三、余論

汶川地震為今年5月1日開始在全國施行的《政府信息公開條例》做了最好的注腳，但是我們不能由此就認為打造公開透明的陽光政府指日可待，因為突發災害背景下的信息公開，僅是個特例，并不等同于常態下的政府信息公開；信息公開良好的開始，也絕對不是信息壟斷的終結。《政府信息公開條例》運行的實踐也證明了這一點，在《條例》實施的頭兩個月，各地的“第一案”紛紛遭遇信息不公開、訴訟不立案的尷尬，“信息不存在”、“屬于內部信息”、“影響社會穩定”，成了不少政府部門在新法實施兩月來推托信息公開的最常用理由。因此，我們有理由相信，只要影響地方政府公開信息的因素一日不消除，權力還會侵犯權利，公眾的知情權就還會受到侵犯。但是汶川地震畢竟為信息公開開了個好頭，信息公開已經起步，有起步就是進步。相信，道路是曲折的，前途是光明的。

[責任編輯：王潤秋]