非政府組織中的公民參與

摘要：隨著全球化時代的到來，當代西方公民參與面臨著民主參與精神和公共領域衰落、公民身份和權利流失、公民共和主義和公民自由主義內在張力等困境，并通過非政府組織平臺，實現了進入“生活政治”和“公民治理”的轉向。近年來我國非政府組織獲得了蓬勃發展，其中的公民參與具有特殊的“中國”意義和取向，因此，積極促進非政府組織中的公民參與，推進“公民治理”，就成為中國民主法治進程中重要而持續的社會動力。

關鍵詞：非政府組織；民主法治；公民參與

作者簡介：馬長山（1964—），男，黑龍江肇東人，黑龍江大學法學理論與法治發展研究中心主任，黑龍江大學法學院教授，博士生導師，從事法學理論和法治發展研究。

基金項目： 黑龍江省教育廳重大項目“公共輿論的法治價值及其實現”。

中圖分類號：D911.01 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2009）01-0070-06收稿日期：2008-11-05

當今，中國正在現代化的建設中躋身于全球化進程，特別是民主法治步伐不斷加快，其成效有目共睹。然而，我們也必須看到，中國民主法治進程畢竟面臨著全球化和本土化的雙重壓力，面臨著文化傳統的重大轉型，面臨著民主法治機制的“中國試驗”和重大創新。其中，非政府組織的廣泛興起就成為中國民主法治機制的重要增長點，它在權力制約與分解、權利伸張與保障、自治管理與平衡、公民參與與民主治理等方面，發揮著重要作用，賦有一定的使命，也面臨著特殊的困境與問題。因此，積極培育非政府組織，拓展并提高非政府組織中公民參與的領域和能力，充分發揮其民主法治功能，就成為時代的重要課題。

一、當代西方公民參與的困境與轉向

自啟蒙時期以來，民主和法治就成為人們對美好制度和生活方式的一種追求。人們力圖通過民主和法治建立起權力制約平衡機制，保障社會成員的平等自由權利，構造公平正義理想的理性規則秩序。民主和法治建立之初極大地調動了社會成員的主體精神和創造力，促進了社會文明和繁榮進步。然而，也許是人們最初賦予了它們太多不切實際的理想，而且，19世紀以來的政治、經濟、社會文化條件不斷發生著重大變化，人們越來越發現民主和法治并沒能很好地兌現它們的承諾，甚至在當代還出現了一定的困境和危機，特別是遭遇了公民身份、公民權利和公民民主參與的尷尬或難題。這無疑會引起西方理論界的高度關注，為此，20世紀90年代以來，在西方學術界開始出現公民權研究的“復興”現象，并呈上升的趨勢［1］（P3）。同時，共和主義公民理論、自由主義公民理論、社群主義公民理論等也紛紛登場，展開激烈的論辯。除了理論界，西方國家的政府近年也開始致力于提升、改善公民資格和屬性，如英國公民委員會的《促進公民屬性》（1990）、澳大利亞參議院頒布的《積極公民屬性修正案》（1991）、加拿大參議院頒布的《加拿大公民屬性：共擔責任》（1993）等［2］（P236），以克服“公民唯私主義綜合癥”。事實上，早在20世紀六七十年代，西方國家的公民參與和公共領域就出現了危機，主要表現在以下幾個方面。

第一，公民民主參與精神和公共領域的衰落。在西方，公民民主參與具有久遠的歷史傳統和深厚的思想文化根源。在古希臘，“公民”本性上是一種政治動物，城邦就是“公民之家”，是平等的自由公民的自治團體，因此，公民不可私有其本身，“任何公民都應為城邦所共有”［3］（P407），這樣，就形成了整體主義情懷的公民共和精神，民主政治參與也就不僅是公民的一種權利，還是公民的一種義務，更是一種公民美德和城邦“優良生活”的保證。這種既是“治者”，又是“被治者”的“忘我”的公民參與精神，經過古羅馬共和國的改造傳承，在啟蒙時期再次得到弘揚，并成為近代民主法治的重要動力。然而，隨著全球化、公司擴張、消費時代的來臨，以及行政權力集中和生態危機、社會危機等，西方國家的公民參與熱情銳減。就連曾以公開辯論、公民權、公眾民主參與決策而自豪的美國，公眾對政府的信任度從1964年的75％，下降到1980年代末的35％，再下降到1990年代末的25％，而1998年美國國會選舉的投票率也只有36％。曾經被定義為自由民主政治真正本質的公民參與，現在似乎完全被一種崇尚追求個人經濟利益的文化削弱了。這無疑導致了“深層的非政治化歷史過程、公民參與和社會治理的缺失、日益狹隘的公共話語，以及對古希臘人、盧梭、潘恩和杰斐遜等人來說極具價值的政治社會的消逝”。而這種“政治的衰落僅僅意味著步履艱難地走向一種更加倒退的、反民主的秩序，趨向要求懷疑美國公民生活的真正基礎的地步”［4］（P11，18）。這樣，就出現了公民參與精神的衰落、“政治的終結”和公共領域危機，“民主的幻滅感”也就在所難免了。

第二，公民身份和公民權利的流失。隨著全球化進程的加快，政治經濟一體化的趨勢越來越顯著，一方面貧富差距、南北差距越來越大，另一方面，國際交往和流動互滲也越來越廣、越來越大，就造成了大量僑民、難民、移民和無家可歸者等問題，這些人群的公民身份得不到有效確定，公民權訴求也很難得到有效認同，對傳統公民權觀念提出了挑戰，“主權國家在今天已不再是公民身份的唯一坐基”［1］（P7）。與此同時，在一個民族國家內部，現代化的發展不但沒有導致同質化的社會，反而強化族群的內聚力和族群團體之間的分化，這就很容易導致“主流族群將自己的意識形態當成中性、普遍，而劣勢族群的差異常被等同為劣等或異常，由于主流族群將少數族群的行為和價值視為‘不正常，為了避免這種異常危及公共福祉，因此采取排斥、隔離或壓制，以防止社會整合遭到腐蝕，似乎可以得到合理化的基礎”。這樣，少數族群的公民身份和權利就常常受到“普適性”價值和權利的壓制和侵蝕。為此，多元論者開始主張“差異公民”（differentiated citizenship）觀，即“自由主義政府不但基于個人立場，保障每一個公民平等權利，而且為了肯認和包容少數族群和團體的特殊認同和需求，賦予這些族群和文化以集體為單位的少數權利（minority rights）”［5］（P157，161-162）。此外，福利國家時代的到來也助長了公民對國家的依賴性和消極性，特別是把自己的權利交由代議制中的“委托人”來處理，進而“促成從公民性向私人性的后退（privatist retreat），尤其將公民角色‘委托化(clientalization)了”［2］（P243）。因而，公民就越來越遠離民主政治的中心，越來越被邊緣化了。由上可見，全球化、現代化帶來的分化與整合直接沖擊到公民身份與權利，甚至造成了公民身份和權利的流失，民主和法治的根基就難免發生了動搖。

第三，公民自由主義與公民共和主義的內在張力。自由主義精神肇始于17世紀啟蒙思想家霍布斯，歷經洛克、盧梭等而逐漸成為社會主導思想，并影響至今。它強調“經濟人”假定、“守夜人”國家角色、功利主義傾向、世俗主義和個人主義精神。在這里，公民的民主參與和公共精神固然不可少，但是，公民生活的主要領域則在于私人平等而自由的價值選擇和生活方式追求。因此，它與古典共和主義那種追求卓越的德行公民相反，人天生就是一種非政治性的動物，形成了追求自我利益和個人權利的自由主義“消極公民”。因而，一個好的政府并不依賴于公民的善德，而是依賴于制度的最佳設計和運行，因此，“‘公民身份象征個人可以經由國家所保障的權利，充分地追求一己的私人生活和利益”［6］（P9）。這種公民精神無疑實現了人的解放和自由發展，但是，也帶來了一定的困境和問題，特別是過度主張個人權利而懈怠公民責任，過度追求私人利益而漠視公共利益，過度強調個人自由和個性差異而忘卻義務擔當和共同福祉，“過度遷就和放縱了個人的自然愿望，不可避免地導致公民精神的失落，國家墮入了以‘資產者為主角的統治”［7］（P10）。因而，出現了政治冷漠、逃避納稅、依賴福利、“搭便車”、貧富差距、環境污染等弊端，加劇了民主和法治的危機。正是基于這一困境和問題，從20世紀70年代起公民共和主義開始復興。與古典共和主義不同，當今復興的公民共和主義已不再堅守古典共和主義的整體主義精神，它吸納了自由主義的合理成分，但是，它反對自由主義的“消極公民”觀，主張民主參與、公民責任和公共精神的“積極公民”觀，認為“健全和穩定的現代民主不僅僅依賴于其‘基本結構的正義，而且還依賴于其公民的品性（qualities）與態度”。“如果沒有具備這些品性的公民，民主制就難以統治，甚至是不穩定的。”［2］（P246）可見，公民自由主義與公民共和主義之間存在著一定的內在張力，公民自由主義的好處在于突顯個人自由和權利，但是很容易導致世俗自利和公民精神的衰落，從而失去民主法治的根基；而公民共和主義的好處在于弘揚公民責任和公共精神，但也容易造成“普適價值”、“公共利益”、“政治崇高”對個性自由、私人利益和世俗生活的侵蝕，甚至有學者警告說：“事實上所有當代形式的多數獨裁都會利用這種強調公共精神的公民觀，在這些政權中所謂‘好公民是指那些放棄一般道德考慮，完全接受權威所認定的公共善的人。”［5］（P207）因此，公民社群主義、公民多元主義等可以視為對二者進行平衡調和的不懈努力，但仍然不十分明朗。這種內在張力反映了西方國家中公共利益與私人利益、政府與社會、自由與平等、權利與責任等的深層矛盾，并造成公民身份與角色、公民權利與責任、公民參與與德行等的選擇迷茫和現實困境，進而加劇了西方民主法治的危機。

正是基于這樣一種公民參與的困境和危機，西方國家開始探尋新的出路，力圖“在太多的公民參與和太少的公民參與之間找到一個適宜點，體現了公民參與面對的最大挑戰”［8］（P153-154），努力準備“新公民資格”，實現公民參與新的轉向。這一轉向的核心就是“公民治理”。它既不同于古希臘城邦的那種家國一體、公私同構、治者與被治者同一的“輪番為治”，也不是一直以來那種宏大政治中民主投票的“代議制”，而是一種“生活政治”和社區公民自主治理。這種“公民治理”的軸心取向是立足于“生活政治”，通過政府、公共機構和公民的合作行動，以理事會、公民委員會、公民受托代理委員會、公民團體等進行積極有效的民主參與，從而將公民帶入政策議程、社區項目管理和公共服務事務的中心地帶，創造了開放、民主、互動的現實參與機制，塑造新型公民身份和品格，化解公民參與困境和民主法治危機，推進社會民主進步。應當說，這一時代轉向對全球化時代的民主參與和法治建設具有不可忽視的重要意義和價值，對中國民主參與的發展和提高也具有重要借鑒作用。

二、非政府組織中公民參與的“中國”意義與取向

如前所述，以“公民治理”為取向的當代公民參與轉向，主要是基于對公民參與精神和公共領域的衰落、公民身份和公民權利的流失、公民自由主義和公民共和主義的內在張力等困境和危機的一種反應，其核心是探尋“積極公民”和“消極公民”的契合點和平衡機制，培養適應并保證民主法治得以健康運行的“公民德行”。而“公民治理”的基本平臺就是“公民社會”，因為標志“公民社會”的各種非政府組織構成了一種重要的“中間層政治”，促進公民社團加入公共事務的治理，并不是政府推卸其公共責任，而是尋求更好實現公共責任的有效合作途徑。它不僅有助于克服政府單一治理結構的“致命的自負”，也形成了活躍的公共領域空間和多中心治理結構［9］（P247）。通過這一空間，充分實現了在“生活政治”中組織化的個體公民參與和基層民主。

對中國而言，當下迫切地需要推進現代化和民主法治，但是，中國背負著濃重的德治文化傳統和上千年國家統攝社會的歷史，因而與西方國家有著太多的不同。我們既沒有西方那種悠久的共和主義傳統，也沒有強盛的自由主義文化，更沒有發達的民間組織及其自治精神，因此，中國必然要在努力融入人類民主法治文明主流的同時，謹慎地去面對中國的道路和問題。我們知道，改革開放后，中國的非政府組織廣泛興起，在政治、經濟、文化和社會生活等諸領域中發揮著重要作用，構成了轉型期中國由“統治”走向“治理”的重要通道。然而，它在發達程度、角色功能、動員能力、治理水平等諸多方面，與西方國家的非政府組織還有很大差距，它們在更大意義上還是政府的配合者甚至是政府延伸、群體利益的代表者，更多的是一種整體性、代表性參與，還遠達不到西方公民參與轉向中“公民治理”的程度。不過，我們也必須看到，在保持、發揮其整體性、代表性參與的同時，拓展其“公民治理”空間，強化公民對“生活政治”的民主參與，卻有著特殊的“中國”意義和取向。

首先，克服“兩極”行為模式，推進理性參與。與西方國家不同，在中國幾千年的歷史發展中，皇權專制、等級特權、道德紐帶一直是主旋律，社會成員歷來是扮演“草民”、“臣民”、“賤民”角色，根本沒有“公民”身份和意識。社會組織體系也都是官方性的，非政府組織很多時候是作為民間秘密“會社”而受到壓制甚至追剿。因而，社會成員缺少應有的利益和權利訴求渠道，沒有政治參與空間，他們大多數情況下是做“良民”、“草民”，但是，當社會矛盾積累到一定程度，到了“官逼民反、不得不反”的時候，民眾就會揭竿而起，形成周期性的重大社會震蕩和改朝換代。可見，傳統中國的社會成員是一種“兩極”化的參與模式，要么做忍氣吞聲的“順民良民”，不問國事；要么就群起造反，進行改朝換代的破壞性參與。直到近代，中國才在西方堅船利炮之下進行變革，并在20世紀初引入具有國家主人地位的“國民”概念（相當于西方的“公民”），繼而在《臨時約法》中確立了國民主權原則。新中國成立后，五四憲法明確規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，并確認了公民的基本權利和自由。然而，一系列因素致使社會成員的“兩極”化參與模式沒有發生根本性的改變，基本見不到公民理性參與的影子。

改革開放后，非政府組織的興起帶來了公民參與的希望和生機。但是，由于多種因素的制約和影響，非政府組織在很大程度上仍扮演著政府的“好孩子”形象和“幫手”作用，它們在民間治理中更多的是行業自治管理、社會服務、信息咨詢、協調利益、決策建議，等等，缺少應有的對國家政治生活的有效參與和獨立表達，更缺少個體公民在“生活政治”中的民主參與，因此，積極推進非政府組織中的公民參與就成為亟待解決的時代課題。事實上，當下中國仍然是只有法律上的公民身份和名義，卻沒有事實上的公民價值和行動，要么不關心政治或者私下牢騷滿腹，要么走上街頭出現群體事件，這無疑成為中國民主法治進程的一個大忌。通過積極推進非政府組織中的公民參與，就可以有效化解這一問題。非政府組織能夠組織化、理性化、程式化地使公民接近國家公共決策中心，并進行必要的利益主張和權利表達，不僅釋放了公民的利益主張和權利訴求，也實現了“積極公民”的民主參與價值，從而奠定了公共決策的合法性基礎。同時，公民借助非政府組織與政府、公共部門合作，參與基層自治和社區治理，從而在“生活政治”中拓展公民參與，讓公民不僅是名義上、法律上而且是在現實生活中真正享有權利和承擔責任，從而在現實中感悟公民認知和體驗公民價值。這樣就可以逐漸培養公民的理性參與精神，消除“兩極”化的行為模式，真正形成社會成員的公民性品格，從而推進民主法治進程。

其次，避免空洞政治，踐行“務實”民主。在西方，有著悠久的自治文化傳統，我們姑且不說古希臘的眾多城邦，也不說古羅馬帝國之下契約、權利發達的市場經濟，就是中世紀也呈現國王、教會、貴族、城市的多元權力制衡，自治傳統一直承續到今天。而在中國的文化歷史傳統中，一直是國家統攝社會的格局，自古就缺少民間自治的傳統，曾經的春秋戰國、“藩鎮割據”最終統一于天下。民國初年的聯省自治、鄉村建設運動，等等，也都因各種因素而以失敗告終。因此，與此相適應，中國的思想文化傳統必然主張皇權至上、“大一統”觀念和“內圣外王”之道，強調宏大理想和政治目標，忽視“生活政治”和自治精神。新中國成立后，又受蘇聯中央集權主義和“左”傾思想的影響，我們的民主訴求就完全放大于國家政治生活層面，每個人都以“主人”的身份和意識參與到“階級斗爭”之中，表面上看是一種“主人”行動，實際上卻是一種“集體無意識”和“空洞”政治，造成的后果是眾所周知的。

當下中國正在積極推進民主法治進程，但是，在現有政治寬容、體制轉型、經濟發展、文化傳統的背景下，不應過多寄希望于國家政治民主化變革，而應立足于自下而上的民主培育和啟動，這可能更具現實意義和價值。而且，即使國家宏觀民主變革大幅推進，如果基層社會缺少民主基因，那么，民主變革的理想最終也難免會化為民主的夢幻。因此，我們一方面要從宏觀上來促進國家政治體制改革，但另一方面更要注重“生活政治”。非政府組織中公民參與的主導傾向，就是走進“生活政治”的“公民治理”。它以組織形式躋身具體的、基層的社區治理，在關乎切身現實利益的公共決策和管理實務中采取行動。應當說，每個人都會關心社會正義和制度合理性，但是，他們可能會更關心自身處境和切身利益。也即通過對那些涉及自己切身或者本群體或者本社區利益和權利的公共事務的積極參與，來切實踐行自己的公民權利和責任。這也是當下中國一種“務實”民主的選擇，如果“公民治理”、民間自治、基層民主搞好了，就會成為推進國家體制民主的根本推動力。在這方面，非政府組織中的公民參與會有很大的作為。

再次，塑造公民性品格，培育民主法治根基。現代民主法治僅僅有正義合理的制度設計是不夠的，具有現代公民性品格的主體是民主法治得以有效運行的關鍵要素。而公民性品格很大程度上是通過公民參與來獲得的，特別是非政府組織中的公民參與。為此有學者指出，“公民的首要義務之一便是參與公民社會”，那是培養公民德行的苗圃，“我們是在公民社會的自愿組織（如教會、家庭、聯合會、種族團體、合作組織、環境群體、鄰居社團、婦女扶持團體、慈善機構等）中習得共同義務感這種德性的”。換言之，“使民主政治成為可能的文明品質只有在公民社會的團體（association）網絡中才能習得”［2］（P253）。

縱觀各國民主法治進程，公民文化具有重要的深層支撐作用［10］（P185-194）。然而，中國文化傳統中“臣民”觀念興盛，“公民”角色缺位，公民性品格就更微弱了。事實上，近年來我國立法加速進行，制度不斷完善，司法體制也不斷推陳出新，但是，民主法治并未在現實生活中真正建立起來。其中很關鍵的一個因素，就是社會成員還只是法律和名義上的公民，沒有成為生活中名副其實的真正公民，還沒有形成與民主法治相契合的公民性品格，因此，公民性品格的培養就顯得至關重要。這就需要積極推進非政府組織中的公民參與，使公民在民主商議、自主自律、對話協調、多元利益平衡、責任擔當的公共決策和公共管理事務中，感受民主價值、社會良知和社會責任，養成民主參與的技能和習慣，從而培養公民的自由多元、理性寬容和公共精神境界。正因如此，有西方學者強調：“一個自由民主的政府必須依賴于范圍廣泛的、多種多樣的社團來培育方方面面的公民美德。”［11］（P21）只有形成了公民的公共精神，民主和法治秩序才能獲得有力的內在支撐和根基。

三、非政府組織中公民參與的問題與對策

盡管非政府組織中的公民參與賦有一定的特殊意義和使命，但是，中國非政府組織中的公民參與并不十分理想。這里有很多眾所周知的制約因素，比如，非政府組織的獨立性不夠、代表性和動員能力不強、自主自律意識不高，等等，但此外還有一個十分關鍵的問題，那就是非政府組織的定位和發展方向。

改革開放三十年來，非政府組織獲得了迅猛發展，但是，人們對它的期待是不一樣的。政府部門最初是把非政府組織看成聯系群眾的“橋梁、紐帶和助手”，目前仍然把很多非政府組織看做政府的延伸，或者是貫徹政府政策、實現政府目標的平臺或媒介；學者們在很大意義上則賦予非政府組織很高的政治價值和民主期待，特別是希望它們在制衡國家權力、保障社會自由和權利方面能有大的作為；而政府組織自身定位則很尷尬，為了取得合法性和政府資金、授權等支持，非政府組織必須服從政府的領導和規劃，但是，又出于所屬會員的信賴支持、權利主張和社會期待，有一定的自由民主追求①。從中我們可以看出，政府是傾向于統攝非政府組織的內在路徑，學術界是傾向于非政府組織制衡政府的內在路徑，而非政府組織自身則居中搖擺，尋找適合當下國情和政治環境的恰當位置。這不僅是中國的情況，發展中國家大致都是“依賴、對抗、壓制、合作等形式”［12］（P44）。事實上，這種恰當位置的關鍵是獨立與合作，因此，人們越來越認識到，不應該在服從還是對抗的對立中選擇，而應是走互動合作的“第三條道路”，這個“第三條道路”根本支點就是“公民治理”。然而，由于我國的非政府組織還很不發達，公民參與熱情還不高，非政府組織在社區自治、“生活政治”領域中的影響和作用不足，因而真正的“公民治理”尚未形成，公民參與尚不到位。這就需要積極推進改革，促進“公民治理”的發展。

其一，拓展開通非政府組織在“體制內”的民主參與渠道。改革開放三十年來，中國的民主法治進程不斷加快，但是，民主參政議政的空間還需要進一步拓展。目前，在“體制內”的人民代表大會、政治協商會議等還沒有非政府組織的界別，這無疑是非政府組織民主參與的一個重要瓶頸。因此，有必要把非政府組織納入“體制內”民主參與渠道，使非政府組織在國家政治生活中有更大的作為，并為“公民治理”提供更好的宏觀環境和民主條件。

其二，努力建構非政府組織在“公民治理”中的主體角色。如前所述，目前非政府組織更多地致力于整體性、代表性參與，在“生活政治”中的作用沒有得到有效發揮。因此，政府和相關公共服務部門應加速開放公共事務管理和公共服務領域，積極挖掘非政府組織的潛力，在基層自治和社區治理（如社會治安綜合治理、居委村委自治、環境整治工程、市場自治管理、交通綜合治理、消費者權益維護、群體利益沖突的對話協調等）中，更多動員和發揮非政府組織的力量和作用。同時，非政府組織也應更積極主動地投身于“生活政治”，從而走上“公民治理”的主角地位。這樣，才能形成政府、公共部門、相關單位和個人、非政府組織等共同動手、互動支撐的“多中心治理”結構，從而推進非政府組織中的公民參與，實現公民價值，培育民主法治根基。

其三，提高非政府組織的公信力和動員能力。非政府組織中的公民參與很大程度上依賴于該組織的公信力和社會動員能力與水平。在西方國家，有很悠久的民間自治傳統、公民意識和民主精神，非政府組織發達，人們甚至有時對非政府組織的信任要高于政府組織，公眾參與率自然就高。如美國在20世紀90年代公民參與社會組織人數有所下降，但仍保持在70.0％，日本為67.1％，亞洲并不發達的蒙古也在63.2％［13］（P87）。然而，由于多種因素的制約和影響，中國人過多相信政府，而對非政府組織信任度不夠，公民參與度也就不高。因此，就需要政府繼續強化宏觀調控而縮小行政干預和職能輻射范圍，讓非政府組織擁有更廣闊的發展參與空間。特別是在當下社會轉型期和非政府組織的成長期，政府應該在政策導向、經費籌集、授權委托、業務活動、公信力鑄造等方面給予非政府組織以大力支持和幫助。同時，非政府組織也應該充分利用“社會事業社會辦”所提供的廣闊舞臺，積極組織立竿見影的業務活動，廣泛吸納并動員公民參與，強化自律服務品格、社會責任意識和公共精神，從而擴大社會影響和提升社會動員能力，更充分地展現非政府組織中的公民參與價值。

其四，提高公民的民主法治意識和參與精神。社會中的公民是非政府組織的基本細胞，只有公民對非政府組織的信任依賴和廣泛參與，非政府組織才有基礎、動力和活力。因此，公民民主法治意識的高低，就成為非政府組織興衰的關鍵因素。而活躍發達的非政府組織又能推進有效的公民參與，能夠提升公民的民主法治意識和公民性品格，從而形成良性互動。在我國，公民對非政府組織之所以參與度不高，不能不說與公民的民主法治意識不高直接相關。事實上，“如果要改善一個社會，那就必須先從改善其公民入手，只有善德的公民才能創造美好幸福的社會”［14］（P39）。就是西方較為成熟的民主法治國家，也十分注重公民教育和民主法治精神的培養。因此，在我國集權專制文化濃重、沒有民主法治及公民傳統的國情下，更需要進行必要的民主法治精神“啟蒙”，特別是應把它納入學校的公民教育和“六五”普法規劃，以強化公民的民主參與意識和公民精神，進而促進非政府組織的蓬勃發展，為民主法治進程提供重要而持續的社會動力。

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［責任編輯李宏弢］