國外失業(yè)保險制度的最新發(fā)展及啟示

趙　軍　龔　明

[摘 要]目前，世界上已有７０多個國家建立了失業(yè)保險制度。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各國失業(yè)保險制度的功能也從最初的保障失業(yè)人員的基本生活水平，維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)展到促進(jìn)就業(yè)等方面，特別是西方發(fā)達(dá)國家對傳統(tǒng)失業(yè)保險制度的改造積累的豐富經(jīng)驗，將為我國失業(yè)保險制度的改革提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]失業(yè)保險制度 改革 啟示

作者簡介：趙軍：蘇州大學(xué)，商學(xué)院06級MBA碩士研究生；龔明：蘇州大學(xué)，社會學(xué)院06級社會保障專業(yè)碩士研究生。

一、失業(yè)保險制度概述

失業(yè)保險制度是國家通過立法強(qiáng)制實行的，由社會集中建立基金，對勞動年齡內(nèi)非因本人原因失去工作，而暫時失去生活來源的勞動者在一定時期內(nèi)提供物質(zhì)幫助以保障其基本生活并幫助其實現(xiàn)再就業(yè)的一種社會保險制度。一個國家的失業(yè)保險制度一般包括以下內(nèi)容：失業(yè)保險的適用范圍、享受條件、資金來源、待遇標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)構(gòu)及勞動爭議的法律程序等等。

失業(yè)保險最早起源于比利時，1901年比利時首創(chuàng)的失業(yè)保險為自愿性保險。1905年法國成為世界上第一個通過立法實施自愿性失業(yè)保險制度的國家。隨后大多數(shù)國家都采用這一方式建立自己的失業(yè)保險制度。至此，世界上實行失業(yè)保險制度的國家就被分為強(qiáng)制性和自愿性兩大類并一直延續(xù)到今天。前者是由國家以法律形式規(guī)定多種條件，如繳費次數(shù)、非自愿失業(yè)等，對符合條件的失業(yè)者支付一定數(shù)額的保險金；后者是一般由公共團(tuán)體對失業(yè)人員支付一定數(shù)額的保險金。如瑞典的失業(yè)保險就是由工會主辦，國家資助，個人自愿參加。[6]

二、國外失業(yè)保險制度最新發(fā)展呈現(xiàn)出的特點

失業(yè)保險是一項被稱為有著“貴族氣”的社會保險，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平關(guān)系密切。在全世界１７０多個建立社會保障制度的國家和地區(qū)中，也只有近４０％建立了失業(yè)保險制度。且在建立失業(yè)保險制度的國家中有九成左右是人均收入超過１萬美元的高收入國家。[7]縱觀這些國家的失業(yè)保險制度的特點，基本上呈現(xiàn)出從救濟(jì)型到福利型再到就業(yè)促進(jìn)型的發(fā)展軌跡。下面以美、日、英三國為代表，著重介紹進(jìn)入新世紀(jì)后，各國對失業(yè)保險制度的改革后所呈現(xiàn)的特點。

（一）受益資格更為嚴(yán)格。在美國，申領(lǐng)失業(yè)金必須同時滿足五項基本要求：（１）失業(yè)前的就業(yè)經(jīng)歷符合州規(guī)定（主要指工作時間及繳費長短）。（２）在就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)注冊，心理和身體上具備勞動能力，且在領(lǐng)取失業(yè)保險金期間積極尋找工作。（３）凡被認(rèn)定為個人原因造成的失業(yè)沒有資格享受失業(yè)待遇。（４）除１３個州外，其余州設(shè)置等待期，一般為一周，在此期間相關(guān)部門對申領(lǐng)者進(jìn)行資格認(rèn)定。（５）在享受失業(yè)待遇期間，失業(yè)保險機(jī)構(gòu)要求失業(yè)者履行定期匯報求職情況的義務(wù)。英國和日本在受益資格的認(rèn)定方面和美國基本相同，只是在就業(yè)期限和繳納保險費期限方面略有差異。

（二）給付待遇更為細(xì)化。美國失業(yè)保險的給付項目比較多，分為聯(lián)邦雇員失業(yè)補(bǔ)償金和特殊的支付項目。其中失業(yè)補(bǔ)償金的計發(fā)基數(shù)是基期中一個最高季度工資或兩個較高季度的平均工資。貿(mào)易調(diào)整津貼主要援助那些因工廠受進(jìn)口增加沖擊和產(chǎn)品外銷變化影響而失業(yè)的工人。工作日減少補(bǔ)貼主要援助那些因正常工作時間減少而介于全職和兼職工作之間的工人，失業(yè)者的周工作時數(shù)低于充分工作時的部分失業(yè)。英國的失業(yè)保險給付待遇則是根據(jù)勞動者年齡以１８周歲為界線并結(jié)合勞動時間和收入調(diào)查結(jié)果三個方面綜合考慮給予不同的待遇。日本的雇傭保險制度由善后與預(yù)防兩部分構(gòu)成，前者是對失業(yè)的補(bǔ)救措施，目的是對失業(yè)者進(jìn)行一定程度的收入損失補(bǔ)償，后者是促進(jìn)就業(yè)，從雇主與雇員兩方面開發(fā)就業(yè)機(jī)會，提高職業(yè)技能，盡量防止失業(yè)和重新就業(yè)后的再失業(yè)。

（三）失業(yè)保險基金來源和繳納比例更靈活。美國是以稅收的方式籌集失業(yè)保險資金的，主要由國家稅務(wù)局通過國家稅收方式強(qiáng)行收繳，主要對企業(yè)收取失業(yè)保險工薪稅。聯(lián)邦政府的計稅依據(jù)是７０００美元，稅率為６.２％。但聯(lián)邦政府允許已繳納州失業(yè)保險稅的雇主享有５.４％的稅率抵扣，因此聯(lián)邦政府的稅率僅為０.８％。英國失業(yè)保險資金來源主要是國民保險基金收入和政府撥付。國民保險基金由雇員和雇主雙方按雇員周工資的一定比例繳納，其覆蓋范圍包括周收入在６２英鎊以上的雇員、自我雇傭者、繳納減額養(yǎng)老保險費的已婚婦女和遺孀。日本失業(yè)保險費主要由單位和被保險人雙方共同負(fù)擔(dān)，按年工資的一定比例繳納，國庫給予適當(dāng)補(bǔ)貼。繳費比例也因行業(yè)不同而有所不同，比如在一般行業(yè)中，總負(fù)擔(dān)比例為１.１５％.其中業(yè)主負(fù)擔(dān)０.７５％，被保險人負(fù)擔(dān)０.４％。建筑業(yè)，總負(fù)擔(dān)比例是１.４５％，其中業(yè)主負(fù)擔(dān)０.９５％，０.５％由被保險人負(fù)擔(dān)。基本上按照各行業(yè)失業(yè)率的高低來確定繳費率。

（四）失業(yè)保險制度的重點轉(zhuǎn)向促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)。美國的職業(yè)介紹方面的服務(wù)較為完善。美國在公共職業(yè)介紹局內(nèi)設(shè)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)，雇主和求職者如果需要職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，可將自己的需求和基本情況按規(guī)定向職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)登記，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)將資料輸入電腦，對雇主和求職者的要求進(jìn)行自動匹配，當(dāng)供求雙方提供的資料基本一致時，職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)人員通知面洽。除此之外，就是比較完善的對求職者的就業(yè)技能培訓(xùn)，并制定嚴(yán)格的考核指標(biāo)體系定期對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的業(yè)績進(jìn)行考核。最后就是國家在促進(jìn)就業(yè)方面加大財政支出。2007財政年度的總統(tǒng)預(yù)算中，布什為美國就業(yè)培訓(xùn)署爭取94億美元的資金，實現(xiàn)加強(qiáng)和保護(hù)美國勞動力的目標(biāo)。就業(yè)培訓(xùn)署已經(jīng)采取建立需求驅(qū)動型勞動力投資體系的措施，這就是布什所提出的工作培訓(xùn)主動計劃，為工人在持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長中獲取工作能力做準(zhǔn)備。英國的失業(yè)保險制度管理機(jī)構(gòu)對能工作的人員提供幫助，穩(wěn)定他們的就業(yè)狀態(tài)。主要通過多種形式為求職者提供免費服務(wù)，對雇主提供發(fā)布用工信息的服務(wù)和對長期失業(yè)客房提供的特殊幫助和服務(wù)，最終達(dá)到促進(jìn)失業(yè)者再就業(yè)的目標(biāo)。日本的雇傭促進(jìn)事業(yè)充分體現(xiàn)了抑制解雇與防止失業(yè)、開發(fā)就業(yè)機(jī)會與培訓(xùn)職業(yè)技能的政策取向。主要從雇主與雇員兩方面加以實施。第一方面就是為失業(yè)者提供就業(yè)補(bǔ)助，增強(qiáng)其求職動機(jī)。另一方面就是抑制雇主的解雇行為，增加就業(yè)崗位，提高員工福利，開發(fā)人力資源。

三、國外失業(yè)保險制度改革經(jīng)驗對我國的啟示

２０世紀(jì)７０年代中期以來，世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境和貿(mào)易條件發(fā)生較大變化的情況下，各發(fā)達(dá)國家都對本國的失業(yè)保險制度進(jìn)行了調(diào)整，特別是跨入新世紀(jì)后，隨著世界競爭的日益激烈，失業(yè)問題也日益激化，這樣各國對本國失業(yè)制度改革的理念也發(fā)生了重要變化，其共同點是不再沿襲提高保護(hù)水平為基本目標(biāo)的傳統(tǒng)做法，而是更多關(guān)注過度保護(hù)和過高的福利政策導(dǎo)致的負(fù)面影響，在降低失業(yè)保護(hù)整體水平和采取積極的失業(yè)保護(hù)政策方面進(jìn)行改革。這些改革措施在實踐中已經(jīng)證明取得了較好的預(yù)期效果。同時，我國目前的失業(yè)保險制度是在改革開放后不久建立的，雖然時間不長，但近十年來，我國經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，勞動力市場也進(jìn)一步完善，原有的失業(yè)保險制度在當(dāng)今的環(huán)境中也逐漸暴露出許多問題，對我國失業(yè)保險制度的改革勢在必行。盡管一國失業(yè)保險制度的設(shè)計必須考慮與其政治、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境等具體國情相適應(yīng)，但發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗必將對我們的改革提供必要的參考。結(jié)合我國的國情，國外改革的經(jīng)驗對我們改革自己的失業(yè)制度至少有以下啟示。

首先是進(jìn)一步規(guī)范我國失業(yè)保險的受益條件。我國失業(yè)保險的受益條件一般包括三個方面：一是按照規(guī)定參加失業(yè)保險，所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費義務(wù)已滿一年的，二是非因本人意愿中斷就業(yè)的，三是已辦理失業(yè)登記，目的是確認(rèn)資格并確保失業(yè)人員有就業(yè)動機(jī)。雖說我國失業(yè)保險的受益條件基本上符合失業(yè)保險制度設(shè)計的一般慣例，但其最在的缺陷就是沒有設(shè)置一定的等待期，在資格審查的過程中也很少會進(jìn)行家計調(diào)查，致使一些不符合條件的冒領(lǐng)失業(yè)保險金，對制度的運行造成了很大的影響。因此，改革的過程中應(yīng)該對失業(yè)保險的受益條件進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范，保證制度支付公平合理。

給付的待遇方面也應(yīng)該更為細(xì)化，充分發(fā)揮基金在各方面的不同作用。我國失業(yè)保險給付待遇相對籠統(tǒng)，大致分為失業(yè)后的生活補(bǔ)助和再就業(yè)培訓(xùn)費用。生活補(bǔ)助水平處于社會平均工資和最低生活保障線之間，也只能保障基本的生活，培訓(xùn)費用支付一般是按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)支付，很少考慮個體的差異，結(jié)果錢也花了，但效果不佳，這樣的情況在現(xiàn)實中屢見不鮮。真正的就業(yè)導(dǎo)向型的失業(yè)保險制度應(yīng)該是以促進(jìn)就業(yè)為主要目標(biāo)，對失業(yè)者給付的待遇除了生活費和培育費外，更重要的是為失業(yè)者提供就業(yè)的信息，幫助他們找個合適的再就業(yè)目標(biāo)。借鑒國外的經(jīng)驗，我國在失業(yè)保險金支付中除了以上兩項，還應(yīng)該分出一部分建立勞務(wù)介紹機(jī)構(gòu)，為失業(yè)者提供再就業(yè)服務(wù)。

失業(yè)保險基金的來源和征繳標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著制度的發(fā)展更靈活。我國失業(yè)保險基金的來源主要包括個人繳納工資收入的1%，單位繳納工資的1%，其余的主要是緩繳的滯納金和投資收益。這種籌資方法主要是保證了資金來源的穩(wěn)定，管理方面的便捷，但不具備當(dāng)今時代對失業(yè)保險制度所提出的防止失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)的要求，沒有對用人單位的激勵和制約。如前面提到的美國對企業(yè)負(fù)擔(dān)的失業(yè)保險費的征繳與單位的人員流動情況相掛鉤，實行動態(tài)征繳比率。具體來說就業(yè)穩(wěn)定的單位就可以少繳費，而經(jīng)常裁員的單位就要負(fù)擔(dān)更多。考慮到成本和收益的關(guān)系，用人單位就會積極的挖掘自己的用人潛力，至少不會草率的去解雇自己的員工。我國也可以參照美國的作法實行個人繳費統(tǒng)一，單位繳費實行浮動費率制的方法，以便從源頭上遏制失業(yè)人員增多。此外，有關(guān)促進(jìn)就業(yè)的支出，失業(yè)保險制度本身不能全包，也包不了，政府應(yīng)該對失業(yè)保險制度在這方面進(jìn)行及時補(bǔ)貼。

增加失業(yè)保險制度的就業(yè)保障功能應(yīng)當(dāng)是我國失業(yè)保險制度改革的核心內(nèi)容，這也是當(dāng)前國際上發(fā)展的主要趨勢。我國現(xiàn)在的失業(yè)保險制度最大的缺陷就是缺少促進(jìn)再就業(yè)的措施。具體表現(xiàn)在再就業(yè)服務(wù)中的就業(yè)培訓(xùn)沒有市場化、社會化導(dǎo)致失業(yè)勞動力的閑置與浪費。外國失業(yè)保險制度的促進(jìn)就業(yè)功能一方面體現(xiàn)在支出的比重上占據(jù)主體位置，另一方面表現(xiàn)在培訓(xùn)支出各項目的細(xì)分和對培訓(xùn)去出后的所產(chǎn)生效果的追蹤。我國失業(yè)保險制度的促進(jìn)就業(yè)功能的實現(xiàn)首先應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的國情把促進(jìn)就業(yè)資金的各個用途進(jìn)行細(xì)化，再次就是如何保證各部分資金充分發(fā)揮作用，最后就是對潛在失業(yè)者的培訓(xùn)。

其實我國失業(yè)保險制度除了在上述方面的改革可以借鑒國外的經(jīng)驗外，在立法、職能機(jī)構(gòu)的配置和基金的管理等方面我們也可以汲取有益的作法。當(dāng)然，我國人口眾多，就業(yè)形式復(fù)雜等多方面都有別于其他國家，并不是所有別人的作法都適用，應(yīng)在以我為主的原則上大膽創(chuàng)造。

參考文獻(xiàn)

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