淺談農村社會保障法制的創新

[摘 要]農村社會保障法律制度，是我國新農村建設的必然要求和重要保障。我國目前的農村社會保障法律制度，存在著體系不完整、內容不完善、覆蓋面小、保障水平低、實施效果不理想等諸多缺陷，需要在立法、執法、司法、法律監督與其他配套制度等方面，不斷進行創新，以保障并促進我國新農村以及和諧社會的創建。

[關鍵詞]新農村建設 農村社會保障 法制缺陷 法制創新

基金項目：安徽科技學院引進人才課題“我國新農村建設的經濟法治研究”(編號：SRC200695)的研究成果之一

作者簡介：胡小明，男，江西遂川人，法學碩士，安徽科技學院管理學院講師。

健全、完善社會保障法律制度，使農村社會保障規范化、法制化，是農村社會保障順利推進的有力保證，也是社會主義新農村與和諧社會的必然要求和重要保障。當前，我國的農村社會保障法律制度，存在著許多的缺陷，嚴重滯后于社會的實際需要，急需不斷創新。

一、我國農村社會保障法律制度的缺陷

農村社會保障制度，直接關系到占我國人口絕大多數的農民的基本生存權利，是一項重大而復雜的系統工程，具有復雜性、艱巨性與長期性，離不開規范性、普遍性與穩定性兼備的法律的規范與保障。而且，現代社會保障，本來就是國家通過立法確立的一種社會制度，與法律制度之間存在著天然的緊密聯系。因此，農村社會保障的建立、健全，當然需要相關法律制度的完善。

目前，我國的農村社會保障法律制度，筆者認為，還存在著下列缺陷。

（一）體系不完整。

農村社會保障法律體系，是由一個國家的全部農村社會保障法律規范按照一定標準分類組合所形成的，具有一定縱向結構和橫向結構的有機整體。其縱向結構，是由不同效力層次的各種法規，按照效力層次的高低順序所組成的“寶塔式”結構，即憲法所統轄的各專項農村社會保障法律及以下各層次農村社會保障法規的組合。其橫向結構，是由全部農村社會保障法律規范按照一定標準所劃分的若干項農村社會保障法律制度所構成，包括社會保險法、社會救助法、社會優撫法與社會福利法。

我國當前的農村社會保障法律，體系很不完整。從縱向結構看，除了中央國家機關制定的少數法律、行政法規以外，大部分是一些地方政府及其職能部門頒發的辦法、決定、意見、通知、規定等規范性文件，地方各級人大及其常委會制定的法律規范，卻十分少見。從橫向結構看，它包含社會保險法（例如基本養老保險、新型農村合作醫療、農村醫療救助）與社會救助法（五保供養與最低生活保障）的部分法律規范，缺少農村失業保險、生育保險、工傷保險、社會優撫與社會福利方面的法律規范。

（二）內容不完善。

已有的農村社會保障法律規范，還存在著一系列明顯的缺陷。

1．空缺與矛盾多。由于立法缺乏統籌規劃，散亂而不統一，法律規范中規定的保障項目不齊全，保障的對象、保障的標準、相關主體的義務與責任、權利救濟的程序等問題，也缺乏明確的規定。籌資機制、保障機制、管理機制、運行機制與監督機制都不健全。

2．立法層次低，權威性、連續性與穩定性不夠。根據我國立法體制與行政管理體制，地方各級政府及其職能部門頒發的辦法、決定、意見、通知、規定等規范，法律地位低于地方性法規，適用范圍十分有限。加上政出多門，立法的隨意性大，而農村社會保障中所涉及的社會關系十分廣泛而復雜，立法的權威性、連續性與穩定性就難以滿足實際的需要。這就容易導致“頭痛醫頭，腳痛醫腳”以及“上有政策，下有對策”的后果，不利于農村保障社會保障的長期、穩定發展。[1]

3．收支平衡、略有節余的原則與以縣級區域為實施單元的規定，使社會保障水平直接受到各地經濟發展、財政實力、農民收入與參加率等因素的影響，實際上是認可并增強了社會保障中不平等、不公平現象的合法性，不利于社會整體的長期穩定與可持續發展。

4．覆蓋面小，保障水平低。

農村不僅沒有城鎮居民享受的失業保險、生育保險、工傷保險、社會福利等待遇，已有的養老保險、新型合作醫療、最低生活保障等項目，覆蓋的地區與人口也十分有限。絕大部分老年人未能享受社會養老和醫療保險，老年貧困問題日益突出。失地農民的社會保障在相當多的地區還沒有得到落實。

與城鎮居民的保障水平和農民的實際需要相比，目前的農村社會保障水平，明顯偏低。相關數據顯示，自2005年起到2007年，國家連續三年提高企業退休人員基本養老金，企業月人均養老金從714元提高到963元。農民的養老保險，中央財政的投入為零，實際是完全積累的個人賬戶，保險金的水平與交費多少直接掛鉤，也就是自己繳費養老。[2]參加新型合作醫療農民的醫療費用補償，需要符合起付線、補償范圍、補償比例和封頂線等多方面的條件。一年內累計得到住院醫藥費的補償，最高限額為1，5～2萬元，最多是實際支出的35%。這樣的保障水平，不能從根本上幫助農民抵御患大病的巨額經濟風險。

（三）實施效果不理想。

由于立法的缺陷，加上執法不嚴與監督乏力，農村社會保障的實施效果，往往與預期目標存在明顯的偏差。農村社會保障的實踐，面臨著基金的運營不安全、農民的逆向選擇、保障功能弱等困難和問題。新型農村合作醫療實踐所遭遇的種種尷尬，例如對醫療機構的監管困難、保險經辦機構管理與服務合一的難題、保障資金的短缺、醫療費用不合理增長，就是比較有力的證明。[3]

二、我國農村社會保障的法制創新

根據我國和諧社會與科學發展觀的本質要求，我國的農村社會保障法律制度，要在立法、執法、司法與法律監督以及其他配套制度等方面，與時俱進、不斷創新。

（一）加強立法工作，不斷完善法律體系。

這需要注意以下幾點：（1）堅持合法原則。不得違背現行憲法、法律、行政法規以及其他上位法的規定與精神，要依據法定的職權和程序立法，維護法制的統一與權威。（2）堅持科學立法的原則。遵循實事求是、因地制宜的原則以及社會保障的發展規律，從我國的實際情況與廣大農民的基本生活需要出發，以全民社保體系的建立為目標，堅持低水平、廣覆蓋、多層次的基本方針，合理規定農村社會保障的保障項目、保障對象、保障標準等內容，逐步擴大社會保障的覆蓋范圍并提高社會保障的水平。（3）提高立法的層次，加強立法的統籌規劃?；谵r村社會保障的重要性、復雜性與長期性，全國人大及其常委會應當處于立法的主導地位，要充分履行自己的立法職責，同時加強全國立法的統籌規劃。（4）修改、完善有關法律規范的內容。注意農村社會保障法律規范與其他法律規范的協調，對農村社會保障的籌資機制、保障機制、管理機制、運行機制與監督機制、相關主體的義務與責任、權利救濟的程序等相關問題，作出合理而明確的規定。（5）不斷進行規范性文件的整理。對地方各級國家機構頒發的、影響社會保障法律體系的完整性和適用便利性的通知、答復、意見、解釋等規范性文件，及時進行徹底的清理，盡快建立城鄉統一的社會保障制度的基本框架。（6）堅持發展的原則。要根據社會形勢與農村社會保障的發展，不斷對有關法律規范進行必要的制定、修改和廢止，注重穩定性與靈活性的有機統一，以保證法律的適用價值。

（二）強化農村社會保障法律制度的實施機制與監督制度，做到嚴格執法。

這應當做到以下幾點：（1）大力學習和宣傳貫徹法律，使社會成員、各經濟組織、政府各部門樹立起社會保障法律意識，并能依法維護自己的社會保障權利和履行社會保障義務。（2）各級政府及其職能機構應嚴格守法，打造貫徹執行法律的社會環境，推動農村社會保障事業的健康發展。（3）政府履行農村社會保障職能的各機構嚴格執法，做到執法必嚴，違法必究。對拒不繳納法定的社會保障費、拒不履行支付社會保障金義務、不正當使用保險基金、貪污、挪用、侵占保障基金的行為人， 應當依法追究其行政責任、民事責任和刑事責任。（4）創新法律監督的制度、方法與途徑，強化對社會保障的法律監督。要把國家監督與社會監督相結合，建立對社會保障的管理機構、經辦機構、其他服務機構以及監管機構的全面監督制度，拓寬當事人以及人民群眾監督的途徑和渠道，采取簡便易行、靈活多樣的信息溝通方式。例如，設立對社會保障事項進行檢舉、控告、申訴的電話專線與網絡郵箱，專門受理社會保障方面的爭議與投訴；建立縣、鄉、村分級定期公示的制度，把社會保障的實施情況作為政務、財務公開的重要內容，建立農民參與監督和民主管理的長效機制，保證農民的知情權和監督權；建立社會保障糾紛的首問責任制與責任追究制。[4]

（三）注重落實各項配套措施，建立高效的農村社會保障工作制度和體系。

（1）建立政府責任機制，強化政府的規劃、引導和管理職能。實行全省統一規劃、規范和管理，建立有效的引導機制；積極引導社會各界投入農村社會保障事業的建設；切實解決重點人群的社會保障問題；進一步重視農村社會保障工作的管理與服務，提高效率和服務水平。（2）加強農村社會保障的檔案管理和信息化建設。建立現代化的信息網絡系統，建立健全各種專業分析預測預警機制，采用先進的管理手段，提高資源調度工作能力。（3）本著精簡、效能的原則，切實落實經辦機構的人員編制和經費，加強基層管理機構和服務網絡的建設，全面提高經辦能力和水平。

（四）改革現行的法律服務體系和司法救濟制度，強化農村社會保障糾紛的救濟制度。

1．加強對農民解決糾紛的法律援助和律師協助。加強鄉鎮司法所建設，適當提高司法所工作人員的待遇，鼓勵并督促他們為農民提供更多的法律服務。擴大法律援助的范圍，將農村社會保障爭議納入其中，增加相應的必要投入。

2．簡化基層法院及其法庭的辦案程序，改變坐庭審案的辦法。

3．適當調整基層人民法院的人員安排，充實民事法庭的法官隊伍，提高勞動和社會保障案件的審理速度與質量，使當事人的合法權益受到不法傷害時能夠及時獲得有力的司法保護。

4．在不違反法律的前提下，法官可以行使自由裁量權，對農村社會保障案件（尤其是社會保障的行政訴訟案件），恰當運用舉證責任倒置的證據規則，以緩解農民舉證的困難。[5]

三、結論

當前，我國的有關法律制度，仍然存在著不少的缺陷，影響了社會保障應有功能的體現與發揮，也難以適應我國建設新農村、創建和諧社會的客觀要求，亟需不斷創新。農村社會保障的法制創新，要從完善立法、嚴格執法、強化權利救濟、健全工作制度等方面，統籌規劃、穩步推進。這項艱巨、復雜而長期的系統工程，是創建和諧社會的必然要求與重要保障，對于國家的長治久安、社會的不斷進步，具有重大而深遠的意義。

參考文獻

[1]參見程艷，和諧社會視野下我國社會保障制度的完善[J]，政治與法律，2007（2）

[2]參見楊玉華，安徽金寨縣“試水”城鎮居民合作醫療遭遇尷尬[N]，經濟參考報，2007-01-15(4)

[3]屈鳳麗，安徽嚴管“新農合”[N]，合肥晚報，2007-10-23(3)，

[4]中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定[N]，人民日報2006-10-19(1)

[5]賈俊玲，加強農村社會保障法制建設，http://www，cnss，cn/xyzx/tjdd/200709/t2007 0929_161078，htm