從“三鹿奶粉”事件反思我國食品安全的公共政策

溫毅嫻

[摘 要]近年來，一系列的食品安全事件屢屢發生，近期發生的“三鹿奶粉”事件再次轟動全國。目前，國務院已啟動重大食品安全事故I級響應。隨著事件細節的逐步曝光，三鹿事件對我國的食品安全監管再次敲響了警鐘。如何使我國公共政策與國際慣例接軌值得深思。

[關鍵詞]三聚氰胺 公共政策 食品安全監管

一、“三鹿奶粉”事件的破壞力

僅僅時隔四年，繼安徽阜陽因劣質奶粉爆發大頭娃娃事件之后，中國奶粉行業又爆出三鹿奶粉摻雜三聚氰胺導致腎結石娃娃的丑聞。令人震驚的還不止于此，蒙牛、伊利等其他全國知名的22個品牌在隨后的抽檢中，也均被不同程度地檢驗出含有三聚氰胺。三鹿嬰幼兒配方奶粉以及伊利、蒙牛液態奶三聚氰胺污染事件，堪比“中國奶業的大地震”。

事情發展到這種地步，可見“三鹿奶粉事件”帶來的潛風險不再是偶然的，而是系統性的了。從“大頭娃娃”奶粉、光明“回爐奶”、雀巢“碘超標”到今天的三鹿“三聚氰胺奶粉”，結果，演化為人們不愿看到而又如此悲劇的結果：成千上萬的兒童不同程度的受傷害，整個奶制品行業及相關行業受到重創，更重要的是，廠商的基本誠信不再、政府的公信力受損、中國企業的可信度收到重創。“三鹿奶粉”事件已經演化成了一個具有很大影響力的公共安全事件。

二、“三鹿奶粉”事件的根源

首先，從技術層面看，三聚氰胺究竟是否有害？三聚氰胺是一種用途廣泛的基本有機化工中間產品，最主要的用途是作為生產三聚氰胺甲醛樹脂（MF）的原料。據1945年的一個實驗報道，動物長期攝入三聚氰胺會造成生殖、泌尿系統的損害，膀胱、腎部結石，并可進一步誘發膀胱癌。[1]

既然如此，為什么三聚氰胺在中國的奶粉行業中還大量使用呢？要探究這個答案，就揪出了問題：中國現行的原料奶收購標準有一部分已經過時了。據了解，中國現行的原料奶收購標準沿用的還是《生鮮牛乳收購標準》（GB 6914-86）。乳蛋白率指標偏低，細菌數指標偏高，缺乏體細胞數的指標，與國際奶業發達國家的標準還有一定的差距。食品檢驗中的蛋白質含量指標仍使用的是“凱氏定氮法（Kjeldahl method）”的方法，通過測出含氮量來估算蛋白質含量，三聚氰胺作為食品添加劑會使食品的蛋白質測試含量偏高，從而使劣質食品通過食品檢測機構的測試，因此，三聚氰胺也被人稱為“蛋白精”。

由此可見，我們的公共政策調整沒有跟上步伐，沒有及時調整。有一些發達國家因為潛在的安全隱患而紛紛禁止將三聚氰胺使用到食品容器中時，我們忽略了相關的信息，或者說我們還顧不上如此挑剔，因此我們的公共政策就表現出了差距。在整件事情上，我們與別人的差距相距甚遠。

三、國外食品安全標準的現狀

美國規定，食品添加劑是“由于生產、加工、貯存或包裝而存在于食品中的物質或物質的混合物，而不是基本的食品成分。”，因此美國的食品添加劑包括食品營養強化劑。對于食品添加劑的生產、銷售和使用，美國有一套完善的管理辦法。在美國，食品添加劑的產品規格必須符合美國食品用化學品法典（Food Chemicals Codex，FCC）。該法典在美國具有“準法律”的地位，是FDA評價食品添加劑質量是否達標的一項重要依據。[2]FCC作為食品添加劑行業的權威標準在國際范圍內得到了廣泛認可，許多食品用化學品的制造商、銷售商以及用戶將FCC中的標準作為他們銷售或購買合約的基礎。經過這次中國的“三鹿奶粉”事件后，10月3日，美國食品藥品監督管理局（FDA）發布了新的標準，規定食品中三聚氰胺含量必須在2.5ppm以下（即2.5毫克/公斤），這樣才不會對公眾健康產生危險。

歐盟有專門機構和專項法規對食品添加劑進行管理。歐委會健康和消費者保護總理事會（DG SANGO）負責歐盟食品添加劑的管理，主要負責受理食品添加劑申請列入準許使用名單的申請、審批。歐盟食品科學委員會（SCF）主要負責食品添加劑的安全性評估，如果某類食品添加劑通過評估，則該委員會就會啟動法規修正程序將其加入到適當的指令中，允許其上市銷售。歐盟對食品添加劑的立法采取“混合體系”，即通過科學評價和協商，制定出能為全體成員國接受的食品添加劑法規，最終以肯定的形式公布允許使用的食品添加劑名單、使用的特定條件及使用限量等。由此可見，國外對于食品安全標準的制定還是比較全面和及時的，是值得我們國家借鑒的。

四、我國食品安全公共政策存在的問題

2003年席卷國內的SARS疫情，已經給我們留下了深刻的教訓。如果說我們過去沒有意識到公共安全的重要，沒有了解到以公共政策來實現公共管理的重要，那么現在就應當已經意識到了。就“三鹿奶粉”事件這一案件來說，至少我國公共政策在兩個環節上存在值得改進之處。

一是公共政策的制定體系存在問題。我國的原料奶收購標準應該隨著人們的認識能力和時代要求發生變化，應當說，標準的制定是一個動態過程，和一個國家的技術水平、經濟發展程度、文化傳統相關。這方面我們有先進的標準可循，有榜樣可以借鑒，只需要主動與國際接軌就可以了，公共政策也應該與時俱進。另外，質檢機構授予某些品牌“國家免檢產品”的殊榮，并作為典型宣傳是欠妥的，因為這無異于宣告國家以自身信譽對個別企業的產品質量進行擔保，事實上國家質檢總局也在9月17日停止了所有食品類生產企業獲得的國家免檢產品資格。[3]

二是公共政策的執行存在問題。在某種程度上，公共政策的執行過程，實際上就是政府實施公共管理的過程。管理之中既包括服務，也包括監管。行業管理或者市場管理，都屬于公共政策的執行之列。[4]在現實之中，國內各地都還是存在不少問題的。就乳制品行業而言，奶站對我國奶業的發展起到了一定推動的作用，是上連企業、下接奶農的重要紐帶。而我國目前缺乏相應的監管部門，奶站的建設基本上沒有門檻，沒有任何的審批監管，在運營過程中缺乏有效的檢查和監督。

五、如何改進我國公共政策

在整個事件的發展過程中，有兩個事實值得我們注意：一是大量知名奶粉生產企業都被檢測出產品中含有過量三聚氰胺，如伊利、蒙牛；二是只有三鹿牌奶粉的多批次產品中含有大量三聚氰胺，其他產品的三聚氰胺含量遠小于三鹿。這一檢測結果提示給我們兩個信息：首先，奶粉中含有三聚氰胺是業內比較“一般”的做法；其次，三鹿的行徑已經超出了“一般”的做法。這同時也折射出了國家食品安全相關方面制度的缺失與公共政策的不足，究竟該如何改進？本文試從以下幾個角度進行分析：

（一）建立與國際標準接軌的奶業標準體系

“三鹿奶粉”事件就是鉆了檢測標準的空子。建議在部級、國家級飼料和食品標準中增加“真蛋白”為標準的檢測標準，修改以含氮的多少（即“凱氏定氮法”）來檢測飼料、食品原料及產品中粗蛋白含量的做法。之前的方法，其弊端在于只能測出含氮量，并不能代表蛋白的真實含量，更不能區別飼料、原料奶和乳制品中有無違規添加劑或化學物質。落后的標準保護的是落后的生產方式，只有采用先進的標準，才能鼓勵先進，淘汰落后的技術和生產方式，才能按照高標準引導奶農不斷提高原料奶質量。

“三鹿奶粉”事件發生之后，國家質檢總局認監委、標準委及總局有關司局負責人表示，國家標準委正在組織有關專家修訂乳品相關標準，并將于年內發布，以適應中國乳品加工生產和監督管理的需要。之后，國家質檢總局、國家標準化管理委員會于10月15日批準發布了《原料乳中三聚氰胺快速檢測液相色譜法》國家標準，標準自發布之日起實施。[5]這一舉措不乏“亡羊補牢”之嫌，但也彌補了現有標準的不足，是我國食品安全標準不斷進步的表現。在此基礎上，我國可以更加完善食品添加劑的標準，制定事前公共政策，避免事后才進行政策反應。

（二）建立第三方檢測機構，加強對奶牛養殖環節關鍵投入品的監管

構建質量控制機制，由第三方檢測機構檢測原料奶的質量，將其結果交乳品企業按質定價，并實行矛盾仲裁。牛奶的營養指標由第三方給乳品企業，乳品企業根據第三方提供的原料奶營養指標支付奶農，只有這樣才能保證原料奶交易的公平、公正、公開性，才能弱化奶農與加工企業的利益矛盾，從而真正地保證乳業健康發展。

同時，加強對飼料添加劑、精料補充劑、蛋白質飼料的監管。在全國范圍內開展投入品三聚氰胺的檢測。目前，質檢部門已經向所有奶制品生產企業派駐監管人員，對企業的進廠原料奶質量和各生產環節進行嚴格檢查，并對每一批出廠成品進行嚴格檢驗，以確保所有奶制品符合質量標準。但由于時間拖延太久也會使原料奶衛生指標不合格，尤其是牛奶的酸度和細菌數都會超標。因此，政府應當制定更加合理，更加切合實際的監管措施來促使乳制品行業漸入正軌。反觀發達國家的做法，如FDA就會要求制藥企業自己聘請審查員，而不會推行類似駐廠監督員這樣的制度。企業出于自身商譽的考慮，會邀請業內公認的藥品生產質量控制專家來擔此重任，否則一旦出現質量問題很可能會被行業協會驅逐，最終影響到自身利潤。

六、結語

“三鹿奶粉”事件將奶業行業與我國食品安全的公共政策所存在的問題都暴露于公眾的視線中，奶農、乳品企業、政府都在進行前所未有的反思。相信經歷這次事件后，我國的乳制品行業將步入良性發展的軌道，我國的公共政策也會得到很到改進并與國際接軌。

參考文獻

[1]佚名，從三鹿奶粉事件認識三聚氰胺[J] 資源與人居環境，2008（9）：77-79

[2]黃芳，國外奶粉監管嚴格[J] 生命時報，2008（9）：93-96

[3]王先知、張凌寧，“三鹿奶粉事件”引發企業社會責任“大地震”[J] WTO經濟導刊，2008（10）：21-22

[4]陳慶云，公共政策分析[M] 北京：北京大學出版社，2006，182191

[5]徐博，原料乳中三聚氰胺快速檢測，國家標準發布[N/OL] 新華網： http：//news.163.co m /08/1015/23/4OB5C1C80001124J，html，2008-10-15