建立健全海西州區域生態補償體系的構想

郭海君

2007年12月省委、省政府立足省情和生態優勢,著眼于建設生態文明,在十一屆三次全體會議上提出了實施以保護生態環境、發展生態經濟、培育生態文化為主要內容的生態立省戰略。隨著“生態立省”戰略的實施,青海的生態環境將得到有效的保護,自然資源將得到合理的開發,青海生態保護的獨特效應不斷凸現,青海經濟社會將步入可持續發展的軌道。

海西州既是國家第一批十三個循環經濟試點產業園區之一,又是青海省唯一一個國家可持續發展實驗區。其自然環境、地理位置特殊,是一個生態地位非常重要而生態環境又十分脆弱的地區。在這一區域如何實施好“生態立省”戰略,實現保護生態、改善環境和加快發展、改善民生兩者之間實現雙贏,實現環境友好型發展,亦有著舉足輕重的作用。而要實現上述目標,從制度層面上建立起有效的區域生態補償體系,將是一個難以繞開的重要環節。因為區域生態補償體系的建立與完善,對一個地區能否實現可持續發展至關重要。

一、建立健全海西州區域生態補償體系的重要意義

生態是發展的基本要素,從某種意義上說,“生態是資源、生態是經濟、生態是未來”。實施生態立省戰略,就是要堅持以保護和建設生態環境為前提,以發展生態經濟為核心,以培育生態文化為靈魂,努力在綜合循環利用中謀求又好又快發展,在保護建設生態中促進人與自然和諧,走出一條經濟發展與生態保護雙贏的可持續發展之路。對于海西州來講,在以試驗區為主陣地,促進循環經濟大發展,按期高質量完成試點任務并探索出一條高原地區發展循環經濟探索有效模式,推進資源節約型發展的同時,避免走發達地區先污染、后治理的老路,在生態文明建設上取得突破,實現環境友好型發展,很重要的一條路徑就是加快推進制度創新。而探索與加快建立科學合理的區域生態補償體系,就是制度創新中的一個重要內容。

(一)區域生態補償體系以制度安排形式有效改變對各方行為的激勵。生態環境保護的外部性特點和作為公共產品引致的“搭便車”現象,成為導致資源與環境問題的重要根源。生態補償政策,就是通過制度創新實現生態保護外部性的成本內部化,讓生態保護成果的“受益者”支付相應的費用,通過制度設計激勵公共產品的足額提供,通過制度變遷解決好生態投資者的合理回報,從而有效地激勵人們從事生態保護投資,減輕對生態環境的破壞。在這一過程中,相關政府、企業和個人的行為都將受到新的制度性激勵和約束,將更加符合生態環境保護的要求。并且,這種激勵和約束由于是以制度安排的形式出現,其效力與作用也必然較一般政策更加持久。

(二)區域生態補償體系有助于消除因行政分割造成的障礙。海西州獨特的自然環境,包括水域、大氣、森林植被、土地等,是一個復雜而嚴密的生態系統,其運行和保護有著自身特殊的規律和特定的區域。從地理意義來說,各生態區劃覆蓋的區域與現行行政區劃有著顯著的差異,要實現有效的生態環境保護,在政策實施上就必須要破除因行政分割而造成的障礙。海西州區域內自然環境差異較大,生態環境面臨的形勢十分嚴峻。在生態治理與建設過程中,往往涉及跨行政區域的生態補償問題,而且,生態環境建設的部門多,各自為政。比如,森林是陸地最大的生態系統,隸屬于林業部門管理,但是與林業有關的環境問題,由環境保護部門負責,在具體的職能上,環保部門往往只管理環境損害的行為,涉及水環境,則又是與水利部門相關,諸如此類等等。但是生態補償需要各部門的通力配合,如果沒有體制、法律、政策上的有力推動,生態補償將不可能實現。因此,在目前情況下,這種跨地域的統籌協調由于牽涉到不同地區的利益關系,往往因制度性障礙而難以推進。而生態產品作為公共性產品,其機制的構建還必須由政府來積極推動,因此,從地區一級層面建立起區域生態補償機制,將有效增強政府相關部門的統籌協調能力,有助于消除因行政分割而造成的制度性障礙。

(三)區域生態補償制度實施必然帶動資金等支持力度的加大。區域生態補償制度,其本質是一種分配制度,是以制度化形式解決生態環境保護成本分擔的問題,將外部化的成本變為內部化。這一制度的實施,實際自然地就擴大了補償資金的來源,使補償主體更加多元。通過建立生態補償機制,明確誰開發誰保護、誰破壞誰恢復、誰使用誰付費、誰受益誰補償的基本制度,使成本與收益之間建立起了更加對等的關系,從而必然使財力的配置更加合理,并在促進政府加大生態投入力度的同時,有效彌補財政撥款的不足,構建起長期而穩定的融資渠道,為生態建設和生態保護籌集到充足的資金,最終促進海西州生態保護事業的良性發展。

總之,建立健全海西州區域生態補償體系,有助于生態環境保護和資源合理開發利用,培育地區的造血功能;有助于不斷提高各族人民群眾的生活水平、分享經濟社會發展的成果;有利于區域內的協調發展,符合科學發展觀的要求,對促進資源節約型、環境友好型社會的構建有著重要意義。

二、建立健全海西州區域生態補償體系的構想

區域生態補償體系建設是一項政策性強、技術難度很高的工作,又牽涉到方方面面的利益關系,而且從實踐層面也還只是剛剛開始探索,還沒有十分完整和成熟的操作性方案。而建立健全區域生態補償體系從本質上講是一個制度設計和制度建設問題,因此,在具體實施這項工作之前,明確基本的思路是非常重要的,它有助于區域生態補償體系建設的順利開展。根據海西州生態環境實際情況,按照“誰污染、誰治理,誰破壞、誰恢復,誰受益、誰補償”的基本原則,海西州區域生態補償體系構建的基本思路為:以國家重點生態公益林效益補償及水資源、礦產資源開發保護補償為重點和突破口,發揮政府主導性作用,構建運行機制和保障機制。

(一)推動力量(運行機制)。區域生態補償體系建設,必須有相應的力量來推動。一般來說,區域生態補償有三種推動力量:政府、市場與其他社會力量(主要指民間組織)。就當前海西州的情況來看,在生態補償體系建設的初期,政府還是要發揮主導性作用,從區域規劃、資金投入、財稅政策設計、制度激勵導向、協調利益關系等不同層面發揮積極的效能,并在認真履行區域生態補償主體責任的基礎上積極引導各類企業、團體和個人參與生態環境建設。同時,在可行的領域內積極引入市場機制,如排污權試點、水權交易、碳匯買賣等,作為生態補償體系建設有益的補充。此外,居民個人、國際組織和其他各種社會力量對生態環境建設實際也都給予了很大的關注,并且具備相當大的能量,包括資金、技術、經驗等各個方面,因此在試驗區生態補償體系建設中,應積極建立相應的渠道,將上述能量釋放出來,如建立基金吸納各方捐助,積極尋求與國際組織的合作交流等。

之所以選擇政府主導模式,除了根據《民族區域自治法》的規定外,更為重要的原因是:在政府主導模式下,政府的態度與組織能力就成為一個關鍵。兩年多來的試驗區建設實踐證明,海西州委、州政府的組織能力和動員能力均十分強大,對于區域生態補償體系的構建必將發揮積極的作用。因此,從動態發展的角度來看,未來區域生態補償體系建設也將能夠得到較好的落實。

(二)補償領域。試驗區涉及的區域生態補償的主要領域分為:森林生態補償、流域補償和資源環境補償。就當前海西州實際生態環境狀況來看,應以國家重點生態公益林效益補償及水資源、礦產資源開發保護補償為重點和突破口。針對不同資源環境要素,由各主管部門提出具體規劃方案并負責實施。