松動戶籍的上海模式

楊中旭

專家判斷，上海戶改在銜接居住證和常住戶口方面，有著里程碑的意義，或?qū)⒁I(lǐng)北京、廣州等地的戶籍制度改革

購房入戶——經(jīng)濟(jì)下行大背景下，多座城市推出借力戶籍改革刺激內(nèi)需的政策。政策一經(jīng)推出即飽受“公平與否”的爭議，舉國關(guān)注中，北京和上海兩座超級大城市卻按兵不動。

此前有消息稱，上海戶改在即，甚至有媒體判斷，上海戶改將有“破冰”的意義。當(dāng)上海市政府網(wǎng)站在2月23日上午悄然公布“上海市持居住證人員申請戶口試行辦法”的時候，各大門戶網(wǎng)站紛紛將其置于顯著位置乃至頭條。

在接受《中國新聞周刊》采訪時，戶籍改革專家、中國人民公安大學(xué)教授王太元表示，上海戶改的意義，遠(yuǎn)未到“破冰”的程度；但是，上海戶改在銜接居住證和常住戶口方面，卻有著里程碑的意義。

“通道”和“綠色通道”

2009年版的“上海戶改”，是經(jīng)過4輪升級后的產(chǎn)物。

20年前，上海推出了寄住證，第一次對外來人口大規(guī)模松綁；4年之后，寄住證升級為暫住證；6年之后，暫住證又升級為居住證。最早擁有上海市居住證的“外來人口”，持證時間已經(jīng)超過了11年。

在2009年版上海戶改方案中，可以看到歷史版本的基礎(chǔ)性作用。該方案第五條就持上海市居住證人員申辦上海市常住戶口設(shè)定的五項條件中，前兩條分別是：持《上海市居住證》滿7年，持證期間按規(guī)定參加本市城鎮(zhèn)社會保險滿7年。

“看起來我轉(zhuǎn)成上海市戶口沒什么問題”。一家IT公司的軟件工程師李雷對本刊記者說。2000年底，他從東北來到上海工作，次年年初，開始持有《上海市居住證》。

讓李雷比較自信的原因，除了前兩個條件自己已經(jīng)具備，后三款規(guī)定，李雷覺得自己也能達(dá)標(biāo)：持證期間依法在本市繳納所得稅；在本市被聘任為中級及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或者擁有技師(國家二級以上職業(yè)資格證書)以上職業(yè)資格；無違反國家及本市計劃生育政策規(guī)定行為、治安管理處罰以上違法犯罪記錄及其他方面的不良行為記錄。

按照2009年版上海戶改方案的規(guī)定，李雷只要帶上符合上述五項條件的相關(guān)證明，向上海市人力資源和社會保障部門申請辦理即可。“似乎不會很麻煩。”李雷說。

2008年6月，深圳戶改方案推出。這份名為《深圳市居住證暫行辦法》的地方規(guī)章，將居住于深圳的戶籍登記分為4類：居住登記、暫時居住證、居住證、常住戶口。曾有媒體質(zhì)疑，原先的暫住人口與常住人口這兩類的劃分，已經(jīng)凸顯了戶籍制度的不公平，而今兩類人被細(xì)分為4類人，豈非更加不公？但方案設(shè)計者之一王太元告訴《中國新聞周刊》：“把深圳實有人口細(xì)分為具有梯次演進(jìn)意義的四種，而不是相互隔離、對立的兩種，實際上使一個居住登記者具有了向臨時居住證持有人轉(zhuǎn)化甚至進(jìn)一步向居住證持有人轉(zhuǎn)化的條件。如果一個人能夠依照法定程序通過自己的努力實現(xiàn)從暫住到常住的轉(zhuǎn)變，我們就可以說，這個人具有了實現(xiàn)遷徙自由的可能。”

只是，在《深圳市居住證暫行辦法》中，尚無四種身份轉(zhuǎn)變的實施細(xì)則，此番上海版戶改方案中，最大的亮點也在于此。“起碼搭建了一個通道”，王太元說。

除了一般通道，上海方案還給出了四個例外，分別為做出重大技術(shù)貢獻(xiàn)、教育衛(wèi)生遠(yuǎn)郊扶貧貢獻(xiàn)、繳納城鎮(zhèn)社會保險貢獻(xiàn)(兩倍于平均數(shù))、投資納稅貢獻(xiàn)的“外來人口”申辦上海市常住戶口提供了綠色通道。

這4個綠色通道，似乎與4年前北京市政協(xié)常委、中國人民大學(xué)教授張惟英所提出的“北京市人口準(zhǔn)入制度”一說有異曲同工之處。但實際上，在全國各地政策不一的戶改方案中，均有優(yōu)秀人才激勵政策。“我們可以換個角度看這個問題，我把這叫做‘穩(wěn)步增加外來人口權(quán)益。”王太元說。

謹(jǐn)慎出牌

“其實，戶籍只是一項中性的制度。印度叫人口登記，墨西哥叫戶籍，法國叫國民身份證，怎么叫它都沒有關(guān)系，內(nèi)容其實是一模一樣的，沒有誰能夠沒有。”王太元說。

早在1998年，有研究者做過統(tǒng)計，附著在戶籍之上的利益多達(dá)48項。戶改的邏輯因此變得非常簡單：剝離附著于戶籍之上的各方利益。

但各地在1998年之后的戶籍改革，在利益方面卻有增有減。有減無可厚非，但有增卻與改革路徑背道而馳。實際上，購房入戶并非只是在本輪經(jīng)濟(jì)下行大背景下方才推出，此前備受關(guān)注的鄭州、成都等地戶改，均有購房落戶的政策。

“購房落戶肯定刺激了內(nèi)需，但對戶籍改革來說卻不是好事，不僅沒松綁，反而把中性的戶籍與經(jīng)濟(jì)利益捆綁在一起了。”王太元說。

站在歷史的角度審視，此番推出的2009年版上海戶改，由于通篇并無“購房落戶”一類的利益捆綁，與2008年推出的深圳戶改近似，無疑為下一輪全國各地的戶改提供了前進(jìn)的樣本。

2009年版上海戶改方案，除了就“銜接”方面在2008年版深圳戶改方案基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，也同時汲取了全國一些地方戶改急于求成的教訓(xùn)。

始于2004年10月30日的第二輪鄭州戶改，除了放寬直系親屬落戶的限制，還推出了按照固定住所落戶的新政，一時間轟動全國。但僅僅一年之后，鄭州新增人口就多達(dá)10萬，學(xué)校不堪重負(fù)，不少班級學(xué)生人數(shù)超過了90人，新建學(xué)校計劃遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足“常住戶口學(xué)生”的求學(xué)需求，交通、住房、醫(yī)療、社保諸多方面壓力在隨后的數(shù)年中越來越大，凸顯了“單兵突進(jìn)式改革”的孤島效應(yīng)。

此番上海推出的2009年版戶改方案中，通過第十三條實行總量調(diào)控：本市對持證人員申辦常住戶口實行年度總量調(diào)控，符合條件的持證人員按規(guī)定排隊輪候辦理。超出當(dāng)年調(diào)控人數(shù)總額的，依次轉(zhuǎn)入下一年度辦理。

2月24日，《中國新聞周刊》就調(diào)控人數(shù)總額致電上海市人力資源和社會保障局，工作人員這樣答復(fù)：試行辦法中沒有注明的部分，我也說不清楚。

此前，上海市浦東發(fā)展研究院秘書長楊周彝接受本刊采訪時所說的一番話，或許從一個側(cè)面可以為上海戶改方案中的總量調(diào)控作注解：僅以浦東而論，每畝地的開發(fā)成本已經(jīng)超過60萬元，浦東乃至上海以后只能走服務(wù)業(yè)之路。

服務(wù)業(yè)之路，顯然與珠三角之前的勞動密集型加工業(yè)之路有著本質(zhì)的不同。作為一個千萬人口的超級都市，上海市戶改方案中關(guān)于人口總額的調(diào)控，顯然是考慮到資源、環(huán)境承載力之后的現(xiàn)實選擇。

戶改仍需整體推進(jìn)

戶改牽動全局，牽扯到每個人的利益。長期以來，不僅民眾高度關(guān)注，學(xué)界的路徑之爭也從未停止。

“激進(jìn)路徑”一方的代表人物，是北京理工大學(xué)教授胡星斗。他給出的方案是：盡快廢除戶籍，以身份證管理取代之。他建議建立一個身份證電子管理系統(tǒng)，每個人一生下來就有一個唯一的身份證號碼，可以把戶口、檔案、個人納稅的情況、申領(lǐng)低保方面的情況，甚至做義工、慈善方面的記錄，還有信用情況、犯罪記錄等都納入其中。

他在和王太元的辯論中說道：當(dāng)然也有人擔(dān)心，假如戶口準(zhǔn)入放開了，會有很多人擁進(jìn)大城市。這個擔(dān)心很沒道理，即使你放開戶籍，讓他自由落戶，也不會有更多的人到北京、上海、重慶，因為第一必須有賴于生存的條件，找得到工作；第二必須要有住房，還有教育醫(yī)療等等條件的約束，所以那種認(rèn)為戶籍放開大城市就會人滿為患的情況不會出現(xiàn)。

但在現(xiàn)實情況下，鄭州戶改單兵推進(jìn)的后遺癥，無疑拖慢了各地戶改決策的腳步。在王太元看來，戶籍改革也不能脫離國情一蹴而就，“單是戶籍改革往前走，其他配套不跟上甚至往回扯，改革就很難成功。”

實際上，各地戶改進(jìn)程中，還有一個“看不見摸不著”的阻力。中國社會科學(xué)院社會學(xué)所研究員陸學(xué)藝在接受《中國新聞周刊》采訪時明言：“關(guān)鍵的阻力在于部門利益。”比如：有些部門、企業(yè)覺得，農(nóng)民工最好用，因為便宜。“這里面涉及到很多部門，這些部門利益綁在戶口上，中央和地方?jīng)Q策的時候往往被牽著走。”

這一背景下的戶改，在王太元看來，顯然要走整體推進(jìn)的道路。始于2003年的成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實驗，后來為戶改整體方案提供了樣本。2006年，作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套方案之一的成都戶改方案出臺，充分考慮了失地農(nóng)民的利益，將城鄉(xiāng)二元戶口轉(zhuǎn)為“一元戶口”。而在“一元戶口”的背后，成都在社保、土地權(quán)益、醫(yī)療、就業(yè)、住房等方面的統(tǒng)籌考慮，讓成都戶改不再陷入鄭州“單兵突進(jìn)式”的窘境。

“成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)驗表明，戶改仍需整體推進(jìn)。”王太元說。