領(lǐng)導(dǎo)干部任用的制度創(chuàng)新與現(xiàn)行制度的張力

閭小波

思想解放與制度創(chuàng)新是時(shí)下人們熱議的話題，針對(duì)人們廣泛關(guān)注的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案件的增多，各地為防止領(lǐng)導(dǎo)干部任用方面的不正之風(fēng)，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，在黨政干部任用方面做了許多有益的探索，具體表現(xiàn)為增加透明度和公民的知情權(quán)，適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以選拔能力強(qiáng)的人到合適的崗位上任職。例如，南京市新一屆政府組成部門的一把手任職全部引入公推公選機(jī)制，并推舉競(jìng)爭(zhēng)4個(gè)崗位一把手的16位候選人通過當(dāng)?shù)仉娨暶襟w直播的方式，其具體程序?yàn)榘l(fā)表五分鐘的演講，并回答現(xiàn)場(chǎng)評(píng)委的提問，評(píng)委當(dāng)場(chǎng)打分。這在共和國(guó)的歷史上尚屬首次，故而引來眾多媒體與民眾的關(guān)注。

的確，無論是公推公選，還是電視直播候選人的演講，均可視為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任用領(lǐng)域制度創(chuàng)新的大膽嘗試。與以往黨政干部的任用相比，此次人們不僅了解到政府部門行政首長(zhǎng)產(chǎn)生的環(huán)節(jié)：公開行政崗位及任職條件、自薦與組織推薦、考察與考核、候選人接受由不同界別人士組成的測(cè)評(píng)并現(xiàn)場(chǎng)接受詢問、同級(jí)黨的常委會(huì)及全委會(huì)的票決，最后將候選人交由同級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)的批準(zhǔn)任命等，而且市民還能在家收看候選人登臺(tái)演講的電視直播，這不僅在一定程度上激發(fā)了人們政治參與熱情，且令公眾對(duì)未來我國(guó)官員產(chǎn)生的方式充滿想像與期待。

所謂制度創(chuàng)新，要么是打破原來的舊制度，探索新的可以替代的制度，如當(dāng)年小崗村農(nóng)民自發(fā)地實(shí)行土地承包、上個(gè)世紀(jì)80年代開始實(shí)行的干部任期制等；要么在原來的制度上增加新的內(nèi)容，填補(bǔ)制度的盲區(qū)，或?qū)ΜF(xiàn)行的制度進(jìn)行修補(bǔ)與調(diào)適，如有的地方試行的黨代會(huì)常任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選等。前者的前提是現(xiàn)行的制度極不合理，必須用新的制度取而代之；后者的前提是現(xiàn)行的制度不夠完善，這就要在制度創(chuàng)新與現(xiàn)行制度之間保持合理的張力，循著漸進(jìn)的思維不斷探索，不斷檢驗(yàn)制度創(chuàng)新的成效，目的是為了完善和鞏固現(xiàn)行的制度。就當(dāng)下的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任用問題而言，當(dāng)屬后者。

有關(guān)地方政府行政首長(zhǎng)及政府組成部門一把手的任免，現(xiàn)行的制度安排就是1979年五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過的、后經(jīng)全國(guó)人大或常務(wù)委員會(huì)四次修改的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（最近一次修改是2004年10月27日）。該法第四十四條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使如下職權(quán)：根據(jù)省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)的提名，決定本級(jí)人民政府秘書長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、委員會(huì)主任、科長(zhǎng)的任免，報(bào)上一級(jí)人民政府備案。

為什么要將各級(jí)行政官員的任免權(quán)交給人大或人大常委會(huì)而不是其他部門呢？這是因?yàn)橹袊?guó)是一個(gè)實(shí)行人民民主的國(guó)家，憲法規(guī)定國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民是一切權(quán)力的主人。在中國(guó)這樣一個(gè)地廣人眾的國(guó)家，人民行使國(guó)家權(quán)力的方式并不能什么事總來個(gè)全民公決，通常是由少數(shù)人作為他們的代表，組成代表大會(huì)，代表人民來行使國(guó)家的權(quán)力。代表從何而來？代表是由人民選舉出來的，這樣原本屬于人民的國(guó)家權(quán)力就委托給了他們的代表來行使，各級(jí)人大代表也就可以理直氣壯地代表人民來行使國(guó)家的權(quán)力。故憲法規(guī)定“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”。人大代表行使國(guó)家權(quán)力也不可能任何事情都由人大代表親自決定、執(zhí)行，為了提高工作效率，人民代表大會(huì)將國(guó)家的行政權(quán)、審判權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)分別委托給政府、法院、檢察院（“一府兩院”），“一府兩院”由人大來選舉任命，并接受人大的監(jiān)督，以確保主權(quán)在民。惟其如此，人民代表大會(huì)制度也就成了當(dāng)代中國(guó)不可動(dòng)搖的根本政治制度。

眾所周知，民主制度無論是在西方還是在中國(guó)，向來不是固化不變的，亦非完美無瑕，總是在不斷發(fā)展和完善的。中國(guó)的民主資源稀缺，實(shí)現(xiàn)民主政治時(shí)間較短，進(jìn)一步發(fā)展民主政治的空間較大，人民代表大會(huì)的地位也有待進(jìn)一步提升。胡錦濤同志在黨的十七大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。這是新形勢(shì)下推進(jìn)我國(guó)民主政治建設(shè)的重大原則。

我國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的任用一直強(qiáng)調(diào)“黨管干部原則”，這體現(xiàn)了共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位與執(zhí)政地位。但是，不能片面地理解、孤立地突出這一原則，或?qū)⑵湟暈橐环N排他性的原則。在干部任用問題上也應(yīng)該自覺地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三者的有機(jī)統(tǒng)一，要自覺做到“三突出”、“三統(tǒng)一”。具體到地方政府組成部門一把手的任用，在強(qiáng)調(diào)黨管干部的同時(shí)，也應(yīng)堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，即更好地發(fā)揮地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的作用；還要堅(jiān)持依法治國(guó)，即依照《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》來選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部。這是當(dāng)下創(chuàng)新政府領(lǐng)導(dǎo)干部任用模式的根本前提。

此次南京市的公推公選，只能在兩環(huán)節(jié)上看到人大代表的身影。一是2008年3月27日的電視“直播”現(xiàn)場(chǎng)，在200多名參加測(cè)評(píng)的評(píng)委中，既有中共南京市委委員和候補(bǔ)委員、市人大常委會(huì)委員、市各部門的正職，也有南京市出席黨的十七大和全國(guó)人大會(huì)議的代表，還有部分企事業(yè)單位以及基層代表35人及一名外籍人士，其中，南京市人大常委會(huì)的組成人員（49人）只占四分之一。二是2008年3月31日南京市十四屆人大常委會(huì)舉行第一次會(huì)議，市長(zhǎng)蔣宏坤到會(huì)向市人大常委會(huì)全體組成人員作了有關(guān)人事任免事項(xiàng)的提請(qǐng)報(bào)告，部分被提請(qǐng)的任命人員向人大常委會(huì)作了擬任職發(fā)言，市人大常委會(huì)按照法律程序，等額票決43個(gè)部門一把手的任免事項(xiàng)，并頒發(fā)任命書。由此看來，南京市的公推公選在加強(qiáng)和完善人大制度這一重大環(huán)節(jié)上雖非無所作為，但仍存在很大的提升或改進(jìn)的空間。

制度創(chuàng)新的目的是為了尋求一個(gè)較理想的且具有推廣價(jià)值的制度模式。現(xiàn)在看來，目前公推公選模式的制度成本（人力成本與財(cái)政成本）過高，市人大常委會(huì)的選擇權(quán)被懸置。為了更好地體現(xiàn)“三者的有機(jī)統(tǒng)一”，應(yīng)當(dāng)將政府組成部門行政首長(zhǎng)候選人的演講、問答等移至人大常委會(huì)的會(huì)場(chǎng)，其他界別的人士可以旁聽。人大常委會(huì)在票決政府組成部門行政首長(zhǎng)時(shí)應(yīng)逐步擴(kuò)大候選人的差額比例，這樣才能更好地把握制度創(chuàng)新與現(xiàn)行制度之間的合理張力。這，或許才能尋求一個(gè)低成本的并具有推廣價(jià)值的領(lǐng)導(dǎo)干部任用制度模式。

（作者系南京大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)教授、博士生導(dǎo)師）