棘手的難題：土地的“原始取得”

王志安

十七屆三中全會關于農村土地制度改革的新措施，在媒體和學界引發熱議。激進的學者認為，改革的方向和目標是將完整的土地所有權重新還給農民。從大的方向上看，這應是未來中國產權制度發展的方向。但是，制約這一制度落實的障礙除了意識形態之外，還有一個相當棘手的難題需要處理，那就是土地的“原始取得”問題。

新中國成立前后，農村和城市都進行了一系列土地改革。在農村，對地主富農的土地予以沒收，分給沒有土地或地少的貧農。后來經過合作化和人民公社化，這些土地的所有權又收歸集體所有。在城市，建國初期將敵逆房產率先收歸國有，公私合營時期及上世紀60年代，占有多處房產的城市有產階級的土地和房產被強制收歸政府經營。這些房產的所有權雖然還屬于房主，但租賃權屬于政府，這就是所謂的經租房。在北京的舊城區，還有許多這樣的經租房。

現在，如果重新將地權完整地交還給農民和城市居民，其潛在的法律邏輯意味著私有土地和財產權要受到嚴格保護，任何人甚至國家，都沒有權利剝奪任何人的土地所有權和財產權，這也是今天所有制改革的法律前提和制度保障。如果承認這一點，許多人一定會問：既然如此，當初政府在土地改革之初，剝奪地主富農和城市富有階層土地和房產的法律依據何在？政府的困境在于：一旦否定了當初“原始獲得”的合法性，甚至清理掉了意識形態上的障礙，在面對原土地所有人主張歷史權益時，仍無法妥善處理。從這個角度講，中國在產權制度改革上的緩慢性有其歷史的必然。

中國的產權制度改革是從農村開始的，農村先搞起了聯產承包，然后在較長的時間段穩定承包期限，再進一步，承包權可以抵押和轉讓。十七屆三中全會推出的土地改革政策就是這個思路。在城市則是借鑒香港的經驗，將土地的使用權從所有權中剝離出來單獨出售。這樣的思維方式在過去的改革中取得了相當的成效，但隨著中國逐漸完善物權和財產權保護，政府始終要面對和處理在土地和房產方面的“原始取得”問題。事實上，從上世紀90年代開始，就有不少在建國初期被剝奪土地者的后裔提出歸還土地的要求。

應該說，“原始取得”問題的確非常棘手。這一問題不僅中國有，外國也曾存在過。東歐劇變后，多數東歐國家的做法是將當初沒收的財產（包括動產和不動產）發還給本人及其后裔。德國也曾面對這個難題，但東西德統一中的做法卻很耐人尋味。

二戰后，德國分成了東西德兩個國家。許多懼怕共產黨的原東德居民沒有選擇回故鄉，他們的土地和房產被東德政府接管。此外，戰后波蘭邊境西移，約有10萬平方公里德國領土并入波蘭，許多德國人的土地和房產被波蘭政府接管。1991年兩德談判統一，不少人手上還完整保留著當年的地契和房契，他們提出，這些原本屬于他們的財產，在國家統一和波蘭加入歐盟后應該歸還。原東德政府和波蘭政府的“原始取得”問題來了！

問題非常復雜。按照西德的法律，這些原東德居民手上的地契和房契仍然有效且受法律保護。但是，東西德的統一不同于其他東歐國家發生的顏色革命，東德政府仍是統一談判的一方。經過統一談判，西德政府承認了東德政府的主權，也就是說，統一后的德國政府，是繼承第三帝國和東西德的主權，這意味著在第三帝國垮掉之后，東德政府成立之前作出的決定，西德政府在法律上無權管轄。這樣一來，雖然德國政府在統一后，立即著手私有化進程，但按照與蘇聯和盟國的條約規定，只有第三帝國時期失去土地的人才能得到補償，時間范圍包括：1933年1月31日到1945年1月8日；1949年到1990年兩德統一前。1945～1949年間失去土地的人以及波蘭區原德國居民的戰前不動產都難以獲得補償。

德國的例子說明，并非所有“原始取得”都能得到現時法律的確認和保護。從法理上講，這未見得公正，卻是現實的選擇。中國的土地狀況與德國相比更加復雜：東西德統一時，東德的土地基本都是國有，土地的歸還沒有太多的障礙，但中國改革開放以后，由于土地的所有權和使用權分離，今天中國的土地和房產已經過了數次買賣和轉手，直接歸還已不可能。雖然近年上海將在建國初沒收的部分原國民黨高官的房產，悄悄發還給了他們的后代，但大規模的土地返還是不現實的。從這個角度講，筆者不贊成立即實施激進的土地私有化改革，因為這將立即面臨處理“原始取得”問題，而這個問題在現實層面其實已經無解，貿然觸碰的后果不堪設想。

有鑒于此，中國的產權制度改革必須同時滿足兩個要求：在經濟領域確立清晰的產權并給予嚴格的保護；在社會領域不能因為“原始取得”問題危害整個制度和社會的穩定。因此，中國的產權制度轉型持續的時間必須足夠長，長到讓整個社會忘掉“原始取得”問題后，才是實施最后一步產權改革的良機。最保守的估計，至少需要一代到兩代人的時間。而目前，應該在土地國有和集體所有不變的基礎上，盡量將土地使用權長期化。

但可以預見的是，中國在未來如果要構建一個長久、公正、穩定的產權制度，憲法上早晚必須給當初的“原始取得”一個交待。

歷史就是這樣殘酷，它只能選擇現實的路徑，而不是看起來公正合理的路徑前進。

（作者系中央電視臺《新聞1+1》欄目主編）