地方財政困局再現

楊中旭

金融海嘯大背景下，地方政府的土地和財政收入雙減，地方財政或將再入困局

“我們寫了一個報告上去，報告預計2009年中央和地方財政可能減收5000億”。在接受《中國新聞周刊》采訪時，財政部財政科學研究所所長賈康如是說。

之前財政部發布的一組數據也顯示了財政收入下挫的趨勢。據中新社2月2日報道，據初步統計，2008年中國共錄得財政收入約6.1萬億元，同比增長19.5%。但在2008年12月，全國財政收入僅為3248.7億元，比2007年同期僅增長3.3%，財政收入2008年下半年逐“月”下滑的趨勢明顯。

財政減收在即的同時，中央和地方政府卻開始面臨越來越大的增支壓力。去年年末，繼中央政府宣布4萬億刺激經濟方案之后，各地地方政府也紛紛宣布跟進投資刺激經濟，各地累計投資金額差不多需18萬億元左右。這些錢從哪里來，政府層面目前并沒有一個明確的說法。一位地方政府財政廳長告訴《中國新聞周刊》，預計從2009年第二季度開始，地方財政預算要開始過緊日子了。

土地財政風光不再

房產大嘴、華遠集團總裁任志強多年來一直以堅持不降價的倔脾氣聞名，但在2008年5月20日，他首次改變了說法。他承認，房市正在下挫，理由是“4個月內已有40宗土地流拍”。

2003年“非典”之后不斷走高的房價背后，是地價的一路攀升。一位省級政府發改委副主任告訴《中國新聞周刊》：當開發商發現地價越來越高，讓自己無利可圖之時，流拍也就變得不可避免了。

在土地流拍開始擠破房產泡沫之后，全國房價開始一路走低。僅以東莞為例，2007年12月，這座城市的房市均價達到了歷史最高峰：6804元/平方米，但在土地流拍等因素的影響下，2009年2月房市開始量價齊跌。2008年2月29日，萬科運河東1號推出一批團購房，最低價僅為4300元/平方米。此后，東莞樓市開始了第一輪的降價大潮，樓市促銷最低價從3980元/平方米下降至不足2700元/平方米。

一位2008年曾經前往東莞調查土地流拍的記者對《中國新聞周刊》說：“我所看到的情況是：相鄰的兩塊待開發土地，面積大小幾乎相同，2008年的拍賣價格只是一年前的一半。”

這種“圈錢-囤地-再圈錢-再囤地”的模式，終于隨著政府2007年“9?27”房產新政的出臺以及2008年房地產由牛轉熊而改變。據不完全統計，2008年全國土地流拍超過120宗。

土地市場的巨大變化，很快在官方就得到確認。據公開報道，在2009年1月15日召開的全國國土資源廳局長會議上，國土資源部部長徐紹史透露，去年國土資源市場發生了重大變化，第三季度開始，地產市場競爭強度減弱，地價增速趨緩，國有土地供應總量下降。據悉，去年全國全年土地出讓總收入9600多億元，而在2007年，這一數字為1.2萬億元。

號稱地方政府“第二財政”的土地出讓金縮水兩成，無疑令本已遭受財政減收壓力的地方政府雪上加霜。一位省級政府發改委副主任在接受《中國新聞周刊》采訪時，曾經自嘲地講起了“笑話”：有人說地方政府只干兩件事兒，第一，賣土地；第二，大量舉債，給子孫留下一大攤子債務。在他看來，土地財政如果縮水，地方的城市化建設、一些民生工程、債務償還都將受到沖擊。

問題的另一方面，是刺激內需又亟須大量新增建設用地。據《21世紀經濟報道》消息，2009年河北省固定資產投資大約有1萬億，需要新增建設用地40%——這等于給地方國土部門出了一道難題。

國土資源部部長徐紹史表示，國土部對4萬億投資用地進行過專門的分析，這些項目大概分為三類：一是在建項目，這些項目是已有了用地規劃的；二是規劃項目提前的，未來2～3年準備開建的項目，現在計劃提前了；三是新增的項目。從結構上分析，這三類項目用地比例大概各占1/3。地方政府的呼聲是：增加第三類新增項目用地。

就在這個會議上，徐紹史表示，2009年要保障重點項目用地，擴大增量，部分未來兩年的用地指標可能被提前到今年利用。

但在“世界上最嚴格的土地管理制度”的大背景下，增量并不能完全緩解“用地危機”，存量盤活也成為國土資源部在2009年的工作重點。具體表述是：增加城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標，加大閑置土地清理處置力度，積極盤活存量用地，特別是批而未征、征而未供、供而未用、用而未盡的土地。與此同時，2009年全國還將加大土地審批制度改革。

這些舉措在刺激內需的同時，也等于救了地方政府一命——土地出讓金下滑頹勢或將被抑制。

兩難格局

今年春節期間，一位地方口岸辦主任在一次私下聊天時表示，據他所看到的數據，2008年第四季度開始，各項經濟指標“一齊掉頭向下”，他所負責統計的交通運量、港口吞吐量如此，從財稅部門看到的財稅收入也是如此。

前述地方財政廳長告訴《中國新聞周刊》，預計他所在的省份2009年第一季度的財政收入會有不小幅度的減收。

實際上，近兩年以來，因2001年以來財政收入連年維持兩成左右增長的大好局面，中央連續推出了一些減稅、增民生、理順機制的財稅改革。2007年推行“兩稅合一”，使全國稅收收入減收上千億元。去年推出的增值稅改革，則令稅收減收約1200億元。前述地方財政廳長表示，僅增值稅改革一項，地方財政即減收300億元。至于出口退稅改革、印花稅調整等改革，對全國財政收入而言，亦是減量改革。預計在年內啟動的個稅改革，據稱規模10倍于增值稅改革。

即便減收如此，面對內需不振的大格局，地方政府也只能增支以求回暖經濟。1月21日開始，杭州市中低收入群體每人獲得一張200元消費券，“通過財政補一點、企業讓一點、市民拿一點，來放大消費券的‘乘數效應，促進消費。”但是，其中一條帶有濃厚地方保護主義色彩、財政補貼的政策也隨之出臺：為鼓勵消費者購買本地產品，杭州規定，在指定直銷點購買彩電、冰箱、洗衣機、手機四類本地產品可按面值享受18%優惠，其中由財政補貼企業13%。

和杭州繞了個圈子不同，重慶政府在2008年底直接出臺了“購房免個稅”的政策，遭到中央部委和媒體一致質疑。1月19日，財政部和稅務總局聯合下發了《關于堅決制止越權減免稅、加強依法治稅工作的通知》。《通知》指出，根據現行有關稅收管理權限的規定，中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都集中在中央。《通知》要求各級財稅部門不得在稅法明確授予的管理權限之外，擅自更改、調整、變通國家稅法和稅收政策。

在這一《通知》被媒體曝光之后，“重慶購房退個稅”事件受到舉國關注。

按照稅收權限規定，除屠宰稅、筵席稅、牧業稅的管理權限下放到地方外，其他稅種的管理權限集中在中央。這就意味著，地方政府不得擅自出臺上述三種稅種以外其他稅種的減免稅政策。

“地方政府這么做，實際上也是沒有辦法”，前述地方政府財政廳長說，“如果這些刺激內需的舉措不能帶來第一季度財政收入的好轉，第二季度財政預算的安排就要從緊了”。

他表示，由于財政預算具有大約半年的滯后性，第一季度的財政預算仍然按照去年第三季度的財政收入狀況編制，因此在2009年4月之前，地方財政并未從緊。如果2009年第二季度財政預算從緊，“民生砍不掉、社保砍不掉、財政供養人員支出砍不掉，這些都是剛性支出。我們只好向政府辦公費用下手了，比如招待費，出國考察費等等”。

改革向左走？向右走？

就在地方財政左右為難之際，來自人力資源和社會保障部的消息說，今年全國將有5省市試點養老金制度改革。

改革開放30年來，盡管歷經多輪政府機構精簡，但按照前述地方發改委副主任的說法：政府在某種程度上瘦身了，軍隊也精編了，但財政供養人員卻有增無減，更多的人流向了事業單位。

尾大不掉的事業單位，時至今日已有超過3000萬財政供養人員，是公務員數量的4倍之多。2月初，清華大學養老金工作室主任楊燕綏教授在做客央視《新聞會客廳》時表示，此輪事業單位養老金改革，實際上在向企業養老金靠攏。她在現場舉例的月養老金數字，前者是4000元，后者是2000元。“事業單位的人都理解為，他們的養老金要縮水了”。楊燕綏后來告訴《中國新聞周刊》。

5省市事業單位養老金改革方案的設計，并未受到所有部委的肯定。根據楊燕綏的說法，這項制度設計，將讓財政在20年后更加省錢，財政部的官員卻私下對《中國新聞周刊》表示，這個方案面臨很大的操作難題。

財政部官員的表態，恰恰印證了這一改革在當前推出的難度——楊燕綏表示，由于需要中央和地方財政“做實養老金賬戶”，改革如果推開，5省市2009年的財政只會增加支出。

這無疑增加了財政減收期施行各項改革的難度。此前在討論個稅改革、提高個稅起征點之時，就有中西部省份的財稅部門提出異議，因為起征點如果上調至3500元/月，中西部很多省份個稅將幾乎面臨絕收的境地。

就在改革向左走還是向右走彷徨不定之時，地方債可望在年內推出的消息或將為財政難局解圍。根據賈康的研究，地方政府舉債度日業已持續了15年，1994年分稅改革以來一直如此。而前述地方政府發改委副主任亦予以證實，“我所在的副省級省市里的每個區政府，都有10億至30億不等的欠債”。

“既然地方舉債早已是現實，為什么我們不能修改《預算法》第二十八條(地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字)呢”？國務院發展研究中心地方債課題組負責人、宏觀經濟研究部副部長魏加寧對《中國新聞周刊》說。