“異地接續(xù)”推動(dòng)社保改革破局

王維博

當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)，不利于人口流動(dòng)和全國(guó)大市場(chǎng)的形成，“異地接續(xù)”之后，“低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移”的社保改革才有望正式破局

社保制度醞釀突破：農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法將采取“大賬戶、低繳費(fèi)”的制度設(shè)計(jì)，最大限度地保護(hù)參保農(nóng)民工利益不受損害；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)則采取雙轉(zhuǎn)移的模式——全部個(gè)人賬戶及12%的社會(huì)統(tǒng)籌隨參保者轉(zhuǎn)移。

2月5日，人力資源和社會(huì)保障部(下稱“人保部”)在其官方網(wǎng)站上公布了《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》(摘要)，向社會(huì)各界公開征求意見；同時(shí)公布的還有備受關(guān)注的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》(摘要)。兩個(gè)《辦法》的共同核心是，異地接續(xù)。

自1997年建立全國(guó)統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)至今，人才流動(dòng)的背后，養(yǎng)老保險(xiǎn)的接續(xù)難題一直如影隨形，異地接續(xù)之后，如何協(xié)調(diào)突破各省的利益難題或?qū)⒊蔀樯绫８母锏南乱粋€(gè)壁壘。

退保的尷尬

“異地接續(xù)”或?qū)⒊蔀榻鉀Q農(nóng)民工退保潮的一劑良方

農(nóng)民工陳永久來自湖北潛江，兩年前在東莞一家服裝廠打工，在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)回憶，2006年底離開東莞時(shí)，他排了3個(gè)多小時(shí)隊(duì)，把自己的社會(huì)保險(xiǎn)退了。

“當(dāng)時(shí)領(lǐng)了3千多塊錢，夠買一輛摩托車了。”陳永久說，不退？這筆錢就沒了。

陳永久算了一筆賬，按東莞地方規(guī)定，外地農(nóng)民工累計(jì)繳費(fèi)15年，達(dá)到退休年齡后才能拿到養(yǎng)老金。即使他十七八歲就出來打工，也要等到50歲后才能領(lǐng)到保險(xiǎn)金，這社保金對(duì)于他來說無疑太遙遠(yuǎn)了。

陳永久比喻自己的打工就像“打游擊”，往往是打一槍，換一個(gè)地方。“遇到好老板，好點(diǎn)的企業(yè)或許呆的時(shí)間長(zhǎng)一些，遇到不稱心的老板，待遇低的企業(yè)，立馬卷鋪蓋走人。”

“保了也不能轉(zhuǎn)，誰能擔(dān)保自己一輩子都在一個(gè)地方打工？”陳永久說，退保的主要原因是“轉(zhuǎn)移難”，而固定在一個(gè)地方遙遠(yuǎn)的未來預(yù)期收益，對(duì)于他來說幾乎沒有意義。

實(shí)際上，表面上看起來農(nóng)民工只要自己想退，都能分文不少地退回，但幾年甚至十多年的繳費(fèi)年限將作廢，個(gè)人賬戶將不復(fù)存在，今后如重新繳納，計(jì)算年限相應(yīng)減少，計(jì)發(fā)水平卻降低，損失不可謂不大。

不僅陳永久，2002年，國(guó)家建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的第5個(gè)年頭，珠三角地區(qū)首次出現(xiàn)了農(nóng)民工 “退保”現(xiàn)象，此后規(guī)模逐步擴(kuò)大，2006年“退保”潮達(dá)到高峰。據(jù)有關(guān)資料，僅廣東省2002至2007年間，辦理退保人數(shù)近千萬人。

大規(guī)模的退保，養(yǎng)老保險(xiǎn)無法異地轉(zhuǎn)移無疑是重要原因。按現(xiàn)行辦法，一名參保人要轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，能帶走的只是不多的“個(gè)人賬戶”，單位繳的統(tǒng)籌部分是帶不走的，這部分養(yǎng)老統(tǒng)籌金不能隨人進(jìn)入轉(zhuǎn)入地，使得不少轉(zhuǎn)入地?fù)?dān)心轉(zhuǎn)入的資金量不能滿足將來發(fā)放養(yǎng)老金的需要，不愿接收勞動(dòng)者，造成“轉(zhuǎn)移難”。

令陳永久預(yù)想不到的是，這樣的情況開始改變。

2月5日，人力資源和社會(huì)保障部公布了《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，正式向社會(huì)各界公開征求意見。兩個(gè)辦法中，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工一樣，不僅養(yǎng)老保險(xiǎn)可以異地轉(zhuǎn)移接續(xù)，而且是全部個(gè)人賬戶及12%的社會(huì)統(tǒng)籌隨參保者轉(zhuǎn)移。

人保部養(yǎng)老保險(xiǎn)司負(fù)責(zé)人在6日的答記者問時(shí)表示，新辦法制定的主要原則是低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移，并能夠與現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接。農(nóng)民工參加了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，只要履行了同樣的參保繳費(fèi)義務(wù)，就與城鎮(zhèn)職工享有同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。并且與城鎮(zhèn)職工一樣，工作變動(dòng)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)移接續(xù)。

公平與效率之爭(zhēng)

實(shí)際上，相關(guān)部門對(duì)實(shí)現(xiàn)異地接續(xù)一直在努力，但在一個(gè)大的體制結(jié)構(gòu)中，單一的突破并不現(xiàn)實(shí)

1993年，中共十四屆三中全會(huì)決定建立“全覆蓋、多層次”的新社會(huì)保障體系。2006年初，國(guó)務(wù)院提出應(yīng)“抓緊研究低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移，并能夠與現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法”。可是十幾年過去了，這項(xiàng)極其重要的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施至今還沒有建立。

在這樣理想化的制度描述中，即使是“可轉(zhuǎn)移”這樣的核心政策目標(biāo)也遲遲沒有實(shí)現(xiàn)。

政府部門也曾對(duì)轉(zhuǎn)移接續(xù)問題展開討論，社保專家、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所所長(zhǎng)鄭秉文在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)說，早在2007年2月初，勞動(dòng)保障部門便開始組織學(xué)者和部分地方官員對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)辦法初稿展開討論，這次討論非常激烈，多數(shù)專家認(rèn)為從技術(shù)層面上不好操作。討論不了了之。

“關(guān)鍵是理念不清，就是社會(huì)保障到底是要社會(huì)公平還是要效率。”中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)說，90年代中期中國(guó)確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的取向，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無疑講效率優(yōu)先，這個(gè)原則也被不恰當(dāng)?shù)伢w現(xiàn)在社會(huì)保障政策上，從而在社會(huì)保障改革中很難去談公平、普惠這樣的問題。“在公平與效率沒有理清之前，異地接續(xù)顯然不現(xiàn)實(shí)。”

這樣的討論此后進(jìn)行過多次。人保部養(yǎng)老保險(xiǎn)司的負(fù)責(zé)人在答記者問時(shí)透露，2008年11月，包括異地轉(zhuǎn)移接續(xù)政策的新農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)方案在地方政府、企業(yè)界開始廣泛征求意見，12月7日又召集了有關(guān)專家征求意見。

鄭功成認(rèn)為，在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間及不同群體之間，社會(huì)保障待遇的差距還偏大，就算在城市內(nèi)部，機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休待遇和企業(yè)職工的退休養(yǎng)老金差異也很大，這種差距需要逐漸縮小，并向公平和普惠邁進(jìn)。

“首先是要普惠，但是是有差別的普惠，再到公平的普惠，只有這個(gè)路徑才是可行的。”鄭功成說。

普惠的前提通常被解讀為全國(guó)統(tǒng)籌的提出，2008年底，《社會(huì)保險(xiǎn)法草案》開始進(jìn)入二審，這部醞釀十余年的社保大法中，明確提出社保將逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌。此前，國(guó)務(wù)院也將這一時(shí)間表確定在2012年之前。

全國(guó)統(tǒng)籌的機(jī)遇與難關(guān)

異地接續(xù)辦法終于距正式出臺(tái)只有一步之遙，但缺少全國(guó)統(tǒng)籌的前提，使得“可轉(zhuǎn)移”的施行依然處于不確定之中

對(duì)于《辦法》的突破之舉，社保專家鄭秉文著文指出，此次由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球經(jīng)濟(jì)衰退無疑是百年不遇的挑戰(zhàn)，更是一個(gè)千載難逢的機(jī)遇：只要我們統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，凝聚全國(guó)力量，協(xié)調(diào)行動(dòng)，形成合力，就能趁勢(shì)建立起一個(gè)既“保和諧”又“保增長(zhǎng)”的“雙贏”社保制度。

鄭秉文認(rèn)為，當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)存在缺陷，與明顯的二元結(jié)構(gòu)之間存在沖突，制約全國(guó)統(tǒng)籌，不利于人口流動(dòng)。

一個(gè)現(xiàn)實(shí)是，在目前的財(cái)稅體制下，中央和地方“分灶吃飯”，各省利益相對(duì)獨(dú)立，造成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金跨省調(diào)劑困難，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌難度較大。在中央和地方的責(zé)任分配上，基本上是中央為主，地方為輔，中央的負(fù)擔(dān)很重，地方的熱情不足。

缺少全國(guó)統(tǒng)籌，異地接續(xù)仍然負(fù)重前行。

對(duì)此，鄭功成認(rèn)為，首先要把社會(huì)保障責(zé)任劃分清楚，然后才配套財(cái)權(quán)，比如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，中央政府作為擔(dān)保人當(dāng)然責(zé)任更大，但地方政府也應(yīng)該改變社保基金投入的路徑依賴，依法足額投入。

顯然，下一步的改革深水區(qū)便是更為具體的“全國(guó)統(tǒng)籌”。